דף הבית על האתר הודעות מפמ''ר צוות הפיקוח פורום צור קשר בתי הספר הצעות ודרישות עבודה 
מגמות הלימוד
  מבנה מגמות טכנולוגיות חוזי
  ביבליוגרפיה
  מגמת מדיה ופרסום
  מגמת טכנולוגיות תקשורת
  פורטל היצירה הצעירה
  תמונות מהווי המגמה
  סרטוני המגמה
  בחינות חיצוניות
  בחינת מפמ''ר ארצית
  פרויקטי גמר
  קולנוע וטלוויזיה י"ג - י"ד
  רשימת קישורים
  העשרה והרחבת ידע
  מה חדש ?

מרחבי לימוד מתוקשבים
   המבניות בתקשורת וחברה ג'
   מערכי שיעורים בתקשורת
   מבנית בצילום ותאורה
   מבנית פס קול
   מבנית מעשית בהפקות
   מבנית מדעי הטכנולוגיה
   סיכום פיצ'ינג דוקומנטרי
   תיק הפקה עליליתי
   תיק הפקה דוקומנטרי
   תסריטים להפקות
   אמנות המבע הצילומי

2,484,237 כניסות לאתר
סמכויות הצנזורה הצבאית והיקף שיקול-דעתה

תקנות ההגנה, שהותקנו על-ידי משטר קולוניאלי-אוטוקרטי, נותנות בידי הצנזור הראשי
לעיתונות ולתקשורת סמכויות נרחבות ביותר. את הסמכויות המוקנות לו (שיידונו להלן)
מפעיל הצנזור במסגרת צבאית. תקנה 86 מאפשרת, אומנם, לשר הביטחון למנות כצנזור "כל
אדם", אולם הנוהג הוא שמתמנה לתפקיד קצין-צבא בכיר. המינוי נעשה כמינוי משותף על-ידי
שר הביטחון והרמטכ"ל. שר הביטחון ממנה את הצנזור לתפקידו המקצועי כצנזור, וזאת מכוח
תקנות ההגנה. הרמטכ"ל ממנה אותו למפקד יחידת הצנזורה, שהיא יחידה צבאית. לאור זאת,
נקראת הצנזורה "הצנזורה הצבאית".
 
סמכויות הצנזורה הצבאית, כהגדרתן בתקנות ההגנה, יכול שיופעלו כנגד כל "פרסום"
בעיתון, בכתב-עת, בקובץ או בספר או בכל תעודה המכוונת לפרסום (תקנה 86). באשר
לספרים, הוציא הצנזור הראשי, מכוח סמכותו לפי תקנות 87 ו- 97 לתקנות ההגנה, צווים
המחייבים הגשת ספרים לביקורת מוקדמת.(23) באשר לפרסומים בעיתונים, הסתפק הצנזור
במשך שנים רבות במסירת צו אישי למפרסמיהם של עיתונים, שבועונים וכתבי-עת אחרים. רק
ב- 1988 החליט הצנזור הצבאי להוציא צו כללי, ופרסם צו שעת-חירום, המתייחס לכל
פרסום והחל על כל מי שלא נמסר לידיו צו אישי.(24) הטעם בפרסום צו זה, לראשונה למן
קום המדינה, נעוץ בסכסוכים מתמידים שהתגלעו בין הצנזורה הצבאית לבין כתבי-החוץ
הפועלים בישראל. משרבו אי-ההבנות בהקשר זה, ומשלא התמידו הכתבים הצבאיים הזרים
להקפיד על קיום הצווים האישיים שנמסרו להם, הוחלט להוציא צו כללי זה.(25)
 
אבחן להלן אחדות מסמכויות-היסוד של הצנזורה הצבאית, תוך הארת ההיקף של שיקול-דעתה.
 
1. הסמכות לדרוש הגשת חומר לצנזורה מקדימה
תקנה 97 לתקנות ההגנה קובעת, כי "הצנזור רשאי לדרוש מבעליו, מעורכו, ממדפיסו או
ממוציאו לאור של כל פרסום, או מבעליו או מנהלו של כל בית דפוס או עסק של דפוס, או
ממחברו של כל חומר, או מכל אדם העומד להדפיס או לפרסם כל חומר, שיגיש לצנזור לפני
ההדפסה או הפרסום כל חומר שנועד להדפסה או להוצאה לאור." כפי שנקבע עוד בתקנה,
יכול הצו האמור להינתן כצו כללי (באשר ל"כל חומר") או כצו לגבי נושא מיוחד או סוג
של נושאים. התקנה קובעת גם, כי כל אדם שהצו חל עליו ייאשם, אם הפר את הצו, בעבירה
על תקנות ההגנה.
 
בניסוחה הרחב, נותנת התקנה בידי הצנזור סמכות לדרוש הגשת כל חומר לביקורת מוקדמת,
אלא שמשאירה היא בידיו שיקול-דעת לצמצם את חובת ההגשה לנושאים מסוימים. השימוש
בשיקול-דעת זה הוא גם עניין של נוחות מינהלית, שאחרת, יוצף הצנזור בכמות אדירה של
חומר, שדבר אין לו עם סמכותו המהותית לפסול חומר העשוי לפגוע, לדעתו, בבטחון
המדינה או בשלום הציבור או בסדר הציבורי. באשר לספרים, עשה הצנזור שימוש
בשיקול-דעתו עוד בשנות השבעים, משהחיל את חובת ההגשה על ספרים הנוגעים לבטחון
המדינה, שעניינם מתייחס "במישרין או בעקיפין למערכת הבטחון של מדינת ישראל על
שלוחותיה, לרבות צבא-הגנה לישראל והשטחים המוחזקים על ידי צבא-הגנה לישראל, או
ליחסי ישראל ערב."(26) הצו, שהוצא על-ידי הצנזור ב- 1988 והמתייחס גם לספרים, יוצר
חובת הגשה לביקורת מוקדמת של פרסומים הנוגעים בבטחון המדינה כאשר אלה מוגדרים
כ"כל פרסום או דפוס של חומר הנוגע לבטחון המדינה, שלום הציבור והסדר הציבורי
בישראל או באזור יהודה, שומרון וחבל עזה, או ליחסי ישראל ערב."(27)
 
באשר לעיתונים, התפתח נוהג, שלפיו קובע הצנזור "רשימת נושאים לצנזורה מוקדמת",
הכוללת נושאים שהוכרזו על-ידי הממשלה, באישור ועדת החוץ והביטחון של הכנסת, כ"ידיעה
סודית", ונושאים נוספים שקובע הצנזור הצבאי.(28) לפי ההסכם בין שלטונות צה"ל לבין
"ועדת העורכים", אין צורך בהסכמת "ועדת העורכים" לנושאים אלה, אך מקובל שהרשימה
נקבעת בהסכמה בין הצנזורה הצבאית לבין "ועדת הצנזורה", המתמנית על-ידי עורכי
העיתונים היומיים כוועדת-משנה של "ועדת העורכים". הרשימה היא בבחינת צו אישי כללי,
הנמסר לכלי-התקשורת באופן אישי, ומדי פעם נמסר לכלי-התקשורת צו אישי מיוחד, המתייחס
לנושא ספציפי, שהצנזור קובע שיש להגישו לביקורת מוקדמת. הרשימה הכללית וההוראות
המיוחדות נמסרות לכל כלי-התקשורת, כולל אלה שאינם צד להסכם שבין שלטונות צה"ל לבין
"ועדת העורכים". עם זאת, שומר הצנזור לעצמו את זכותו להקפיד יותר עם עיתונים
מסוימים ולדרוש מהם הגשת "כל חומר", על-פי האמור בתקנה 97.(29)
 
משמעותה של תקנה 97 נדונה בעניין "חדשות". באותו מקרה נמסר לעורך העיתון "חדשות" צו
אישי כללי, ובו רשימת הנושאים החייבים הגשה לצנזורה מוקדמת, כשבה נכלל הנושא של
"פרטים בדבר תהליך משפטי - לשלביו השונים - בבתי דין צבאיים, פרטי חקירות; ועדות
חקירה." צו דומה נמסר לעורכי העיתונים האחרים. לאחר האירוע של חטיפת אוטובוס על-ידי
מחבלים, באפריל 1984, שהביא לפרסום ידיעות שונות בדבר נסיבות מותם של שני מחבלים
מבין חוטפי האוטובוס, מסר נציג הצנזור הראשי הודעה מיוחדת למערכת העיתון, שבה
הובהר, כי "כל חומר הנוגע לאירוע הפיגוע באוטובוס ותוצאותיו, כולל ציטוט מקורות זרים
בנושא, חייב הגשה לצנזורה מוקדמת." לאחר קבלת הצו האישי הכללי ולאחר קבלת ההודעה
המיוחדת, פרסם העיתון "חדשות" ידיעה בדבר הקמתה של ועדת חקירה בצה"ל לבחינת נסיבות
מותם של אותם מחבלים, וזאת מבלי להגיש את הידיעה לצנזורה מוקדמת. בעקבות זאת,
הוציא הצנזור, מכוח תקנה 100 לתקנות ההגנה, צו לאיסור הדפסתו של העיתון למשך ימים
מספר.
 
בעתירה לבג"צ, שנדונה תוך עיכוב הצו עד להחלטה בנושא, הועלתה טענה שביקשה להכפיף
את סמכותו הפרוצדורלית של הצנזור לחייב הגשת חומר לביקורת מוקדמת (תקנה 97)
לסמכותו המהותית לפסול חומר העשוי לפגוע בהגנת המדינה, בשלום הציבור או בסדר
הציבורי (תקנה 87). כך נטען, שהואיל ואין בפרסום הידיעה על הקמת ועדת החקירה משום
פגיעה אפשרית בבטחון המדינה, בשלום הציבור או בסדר הציבורי, הרי שלא קמה החובה
למסור חומר באשר לכך לביקורתו המוקדמת של הצנזור.
 
הטענה נדחתה על-ידי בית-המשפט העליון. בג"צ פסק, כי טענה זאת יכולה להתייחס להחלטתו
של הצנזור לאסור את הפרסום עצמו והיא יכולה להישמע לפניו ולאחר-מכן לפני בג"צ, אך
"אין לה לטענה זו ולא כלום לענין החובה להגיש את הידיעה לאישורו המוקדם של הצנזור,
חובה שמוטלת היתה על העותרת הן לפי הצו הכללי שנמסר לידיה... והן לפי ההוראה
המיוחדת, לעניין המסויים נושא דיוננו שנמסרה לה" ,(30) להצדקת גישתו, שלפיה יכול
הצנזור, מכוח תקנה 97, לחייב בביקורת מוקדמת הגשת "כל חומר", אפילו דבר אין לו
לכאורה עם בטחון המדינה, שלום הציבור או הסדר הציבורי, הבהיר בית-המשפט, כי "...לא
תמיד יכולים השיקולים הבטחוניים, העומדים לפני איסור פרסומה של ידיעה, אפילו היא
תמימה לכאורה, לעמוד לנגד עיני עורכו של עתון." את חובת ההגשה הרחבה, נעדרת
הגבולות, שבית-המשפט לא היה מוכן לקוראה יחד עם סמכותו המהותית של הצנזור לפסול
פרסום, הסביר ב"מציאות הבטחונית בארצנו."(31)
 
אותה גישה הנחתה את בית-המשפט השלום בתל-אביב-יפו בת"פ (ת"א) 3578/85 מ"י נ' שוקן
,(32) בעת שהרשיע במשפט פלילי את עורכי העיתון "חדשות" בעבירה של פרסום חומר בנושא
המחייב הגשה לצנזורה מוקדמת, עבירה על תקנה 97 לתקנות ההגנה. זאת בדונו בידיעה
הנ"ל, שפרסומה היווה כבר בסיס להוצאת הצו המינהלי על-ידי הצנזור בדבר איסור הדפסה.
בית-המשפט, מפי השופטת אסתר קובו, הלך בעקבות הלכת בית-המשפט העליון בענין "חדשות"
וקבע, כי לעניין העבירה הפלילית על תקנה 97, "אין רלבנטיות לשאלת סמכותו של
הצנזור לאסור על פרסום החומר." בית-המשפט הדגיש, כי "השאלה המהותית, אם זכאי הצנזור
לאסור על פרסום חומר מסויים שהוגש לו, אינה נוגעת במישרין לעניין זכותו לדרוש שיוגש
לו כל חומר המיועד לפרסום."(33)
 
הגישה הפרשנית האמורה באשר לתקנה 97, שעניינה חובת ההגשה לביקורת מוקדמת, נותנת
לתקנה זו פירוש מילולי-טכני, שאינו מטיל מגבלות כלשהן על שיקול-דעתו של הצנזור
הצבאי. לפיו, מוסמך הוא לדרוש הגשה לביקורת מוקדמת של "כל חומר", אפילו ברור על פני
הדברים שאין לחומר המחויב בהגשה לביקורת כל נגיעה שהיא בבטחון המדינה, בשלום
הציבור או בסדר הציבורי. כך, למשל, יכול הצנזור לדרוש הגשה לביקורת מוקדמת של
רשימה על אודות הסרט "צלילי המוסיקה", ועיתון יהיה חייב במילוי חובה זו אם יוצא
כלפיו צו מכוח התקנה האמורה. גישה פרשנית זאת שונה מגישת בג"צ בעניין שניצר באשר
לתקנה 87, הנוגעת בסמכותו של הצנזור לפסול פרסום העשוי לפגוע, לדעתו, בבטחון
המדינה, בשלום הציבור או בסדר הציבורי. באשר לתקנה זו, קבע בג"צ, שאין הצנזור מוסמך
לפסול, אלא אם כן נראה, אובייקטיבית, כי יש בפרסום משום ודאות קרובה לפגיעה ממשית
באחד מן האינטרסים האמורים.(34) קביעה זאת נעשתה תוך התרחקות בולטת מפרשנות
טכנית ותוך התחשבות בערכי-היסוד של השיטה המשפטית, ובראשם חופש הביטוי והפרסום
וזכות הציבור לדעת.(35)
 
הגישה הפרשנית בעניין "חדשות" נקבעה למרות דברי בית-המשפט, שלפיהם "תקנות ההגנה
המנדטוריות משנת 1945, לא תמיד הדעת נוחה מהן ומקובל עלינו, כי מן הראוי לפרשן
בדרך הצמצום, כל עוד הדבר ניתן ונסבל בלשון החוק, באופן שיעלו בקנה אחד עם
העקרונות הדמוקרטיים עליהם מושתת משטרה של מדינת ישראל."(36) עם זאת, לא היה מוכן
בית-המשפט לנקוט, למשל, באמת-מידה פרשנית, שלפיה מוסמך הצנזור לדרוש הגשה לביקורת
מוקדמת של "כל חומר אשר באופן סביר יש בו כדי לפגוע בענייני הגנת המדינה, שלום
הציבור או הסדר הציבורי." אמת-מידה כזו היתה מתיישבת עם סמכותו המהותית לפסול
פרסום (מכוח תקנה 87) ועם המטרה החקיקתית של תקנות ההגנה, שנועדו להבטיח קיומם
של אינטרסים אלה. לכאורה, יש מקום לפרשנות כזאת, המצמצמת את גבולותיה של סמכות
בלתי-מוגבלת.
 
עם זאת, ניתן, לדעתי, לתמוך בגישה הפרשנית של בית-המשפט בעניין "חדשות" לעניין תקנה
97. תקנה זו היא כלי-עזר פרוצדורלי, המאפשר את הפעלת שיקול-הדעת באשר לסמכות
המהותית לפסול פרסום, האמורה בתקנה 87. אין בכוח הפעלתה למנוע את הפרסום עצמו,
ומשהוגש חומר לצנזורה, פתוחה הדרך לעתור נגד ההחלטה לאסור את הפרסום עצמו. אי-הגשת
חומר לצנזורה, על-פי סברת המפרסם העתידי כי אין בו כדי לפגוע בהגנת המדינה או באחד
האינטרסים האמורים, אינה מאפשרת לצנזורה להפעיל את שיקול-דעתה המהותי ועשויה לגרום
נזק ממשי לאינטרסים המוגנים, ללא דרך להשיב מצב לקדמותו. משהסכים הצנזור, במקרה
מסוים, לוותר על סמכותו להגשת "כל חומר" ולצמצמה לעניינים הנוגעים "באופן סביר"
בהגנת המדינה, התברר שהעיתון לא מילא אחר התחייבותו.(37) הלכה למעשה, כפי שראינו,
אין הצנזור דורש הגשתו של "כל חומר", אלא רק הגשתו של חומר הנוגע בעיקרו בהגנת
המדינה, במובנו הרחב של מושג זה. משהוציא הצנזור הראשי, ב- 1988, צו הגשת חומר
לביקורת מוקדמת, החל על מי שלא חל לגביו צו אישי, צמצם הצנזור עצמו את חובת ההגשה
לעניינים הנוגעים בבטחון המדינה, קרי, פרסומים הנוגעים ב"בטחון המדינה, שלום הציבור
והסדר הציבורי בישראל או באזור יהודה, שומרון וחבל עזה, או ליחסי ישראל ערב."(38)
 
2. סמכות העונשין המינהלית שבידי הצנזור הצבאי
תקנה 100 נותנת בידי הצנזור הצבאי סמכות מינהלית בעלת אופי עונשי להורות על החרמת
מכונות דפוס או לאסור על הפעלת מכונות דפוס ששימשו להדפסת "פרסום בלתי מותר".
כמוגדר בתקנה 86 לתקנות ההגנה, "פרסום בלתי מותר" הוא פרסום המכיל חומר שלא הוגש
לצנזורה (כנדרש לפי תקנה 97) או פרסום שהתפרסם למרות פסילתו בידי הצנזורה (מכוח
תקנה 87) או פרסום שהוכרז על-ידי הצנזור כפרסום אסור (מכוח תקנה 88) או פרסום
שהתפרסם תוך הפרת תקנה 94 לתקנות ההגנה (המחייבת עיתונים בקבלת היתר להופעתם מן
הממונה על המחוז במשרד הפנים והנותנת בידי הממונה סמכות לבטל היתר שניתן, וזאת
מבלי לתת טעם לדבר).
 
הסנקציה החמורה הנתונה בידי הצנזור מכוח תקנה 100 לתקנות ההגנה, שיש בה כדי לגרום
להפסקת הופעתו של עיתון, קיימת נוסף לסמכות העונשין הנתונה לבית-המשפט בדונו
בעבירה פלילית על תקנות ההגנה. הפעלת הסנקציה המינהלית נגד מפרסם לא תמנע הרשעתו
בפלילים, שהרי לא עמד בגינה בסכנת הרשעה בפלילים, אם כי סביר שבית-המשפט יתחשב
בכך בבואו לגזור את העונש בפלילים.(39) להפעלתה של הסנקציה המינהלית אין הצנזור
נזקק לפסק-דין מרשיע של ערכאה שיפוטית, שניתן לאחר בירור משפטי של שמיעת
בעלי-הדין, ובמציאות פועלת הסנקציה המינהלית באופן מיידי, סמוך להדפסת אותו "פרסום
בלתי מותר", אם כי מבחינה עקרונית ניתן להפעילה גם לאחר ההרשעה במשפט פלילי שיסודו
באותן נסיבות ששימשו בסיס להפעלת הסנקציה המינהלית.
 
בעניין "חדשות", הפעיל הצנזור הראשי את סמכותו המינהלית, וזאת לאחר שפעל גם להעמדת
העיתון לדין פלילי בעבירה על תקנה 97 לתקנות ההגנה.(40) בג"צ הדגיש, כי מדובר
בסנקציה מינהלית חמורה ביותר בתוצאותיה, הפוגעת קשות בחופש הביטוי, וקבע, שהשימוש
בתקנה 100 צריך שייעשה רק לעיתים נדירות מאוד ו"במקרים חריגים הראויים לכך."(41)
מבחינה עקרונית, לא שלל בג"צ את האפשרות שבמקרה מתאים יתערב בשיקול-דעת הצנזור
לנקוט בסנקציה כה חמורה, אך נימק את אי-התערבותו במקרה שנדון בהצטברות הנסיבות:
התעלמות מן החובה של הגשת חומר לצנזורה מוקדמת, תוך ידיעה ברורה בדבר החובה להגיש
את החומר הרלוונטי; העובדה שהצנזור נקט בסנקציה הקלה שבין שתי הסנקציות המסורות
בידיו, שהתבטאה בכך שהסתפק באיסור הדפסת העיתון, להבדיל מהחרמת מכונות הדפוס
ששימשו להדפסה; והעובדה שדובר באיסור הדפסה לארבעה ימים בלבד, כאשר בפועל אף
דובר במספר ימים קטן מכך.(42) אחד השופטים ציין בפסק-הדין, שגם בנסיבות האמורות,
ספק אם השימוש בתקנה 100 היה רצוי או מחויב המציאות, אלא שהצדיק את דחיית
העתירה בכך, שלא שיקול-דעת בית-המשפט קובע כאן, אלא שיקולו של הצנזור הראשי, שלא
עבר את אותו "גבול דק" שמעבר לו שומה על בית-המשפט להתערב.(43)
 
מדברי בג"צ קשה להעלות מבחן כללי בדבר הנסיבות שבהן רשאי הצנזור להפעיל את סמכותו
המינהלית שלפי תקנה 100 לתקנות ההגנה, וזאת, לבד מהקביעה שסמכות זו יכולה להיות
מופעלת בקיומן של ראיות מספיקות לביצוע עבירה, ואף זאת "רק לעתים נדירות מאוד
ובמקרים חריגים הראויים לכך."(44) לי נראה, שלאור גישת בית-המשפט עצמו, שלפיה ראוי
לפרש את תקנות ההגנה בדרך הצמצום, כדי שיעלו בקנה אחד עם עקרונות דמוקרטיים,
ובכללם זכות-היסוד לחופש הביטוי,(45) היה ניתן לקבוע כאן מבחן, שלפיו לא יהיה
הצנזור רשאי להפעיל את הסנקציה המינהלית שבידו אלא אם נראה שבפרסום "הבלתי מותר"
היתה משום ודאות קרובה לפגיעה ממשית בהגנת המדינה, בשלום הציבור או בסדר הציבורי.
מבחן זה, שהוחל לעניין תקנה 87 לתקנות ההגנה בעניין שניצר, צריך להיות רלוונטי
לעניין הפעלת הסנקציה המינהלית, וזאת בשעה שבכל מקרה של "פרסום בלתי מותר" נתונה
לרשות האפשרות של הגשת כתב-אישום פלילי.
 
בעניין "חדשות", היפנה בג"צ לתקנה 88(2) לתקנות ההגנה, המאפשרת לבית-המשפט לא
להרשיע נאשם בעבירה של "פרסומים אסורים" (תקנה 88)1(לתקנות ההגנה), אם נראה ש"מן
ההוגן הוא לנקותו מאשמה." במגמה לקבוע איזון ראוי בין חופש הביטוי והפרסום לבין
בטחון המדינה, ציין בית-המשפט, שבדרך של היקש ניתן לעשות שימוש בהוראה מיוחדת זו,
בנסיבות מתאימות, לזיכוי מפרסם גם במקרה שהוא עומד לדין פלילי בגין אי-הגשת חומר
לאישור הצנזור, בניגוד לתקנה 97 לתקנות ההגנה.(46) נראה לי, שעל דרך של היקש
מההסמכה החוקית המיוחדת לזיכוי מאשמה פלילית, היה בג"צ יכול להגיע למסקנה, שאין זה
הוגן לחשוף מפרסם לסנקציה החמורה מאוד של סגירת עיתון, כאשר ברור שעומדים לנקוט
נגדו בהליכים פליליים. אפילו מדובר במישורים שונים - המישור המינהלי מזה והמישור
הפלילי מזה - סעד למען הצדק ראוי שיינתן בבג"צ כאשר ברור שהמפרסם עתיד לעמוד
למשפט פלילי בגין אותן נסיבות שהיו בסיס להפעלת הסנקציה המינהלית.
 
כפי שהיה ניתן לצפות, אי-התערבות בג"צ בעניין "חדשות" הניעה את הצנזור הראשי לעשות
שימוש נוסף בסמכותו שעל-פי תקנה 100 לתקנות ההגנה. ב-2.8.88 הוציא הצנזור הראשי
צו לאיסור הדפסתו של העיתון "חדשות" במשך שבוע ימים, וזאת כשפורסמה בו ידיעה בדבר
מינויים צפויים בצה"ל מבלי שהוגשה לביקורת מוקדמת של הצנזורה, כנדרש לפי הצו האישי
הכללי שנמסר לידי עורכי העיתון. הצנזור הוציא את הצו מבלי שבירר את נסיבות הפרסום
עם עורכי העיתון, והסביר את צעדו בכך שהעיתון הפר ביודעין את חובתו בהקשר זה, וזאת
לאחר שהוזהר, ימים ספורים לפני-כן, בגין פרסומה של ידיעה אחרת בלא שהוגשה לצנזורה.
שעות מספר לאחר הוצאת הצו, כאשר עוד היה ניתן להדפיס את העיתון במועד, ביטל
הצנזור את הצו שהוציא, כשהוברר לו שהידיעה לא נשלחה לביקורת מוקדמת בגין טעות
וכשהעיתון הסכים להתנצל על כך שהכתבה לא נשלחה לאישורה של הצנזורה.(47) העיתון
קבל על כך, שבעוד הצו האמור מוצא נגדו, לא נקטו בצעד דומה נגד עיתון אחר, שפרסם
ידיעה דומה בלא להגישה לאישור הצנזורה. העיתון הבהיר, שכנגד העיתון האחר לא הוציא
צו דומה, הואיל ועיתון זה שותף להסכם שבין "ועדת העורכים" לבין שלטונות צה"ל, שלפיו
אין נוקטים בסנקציות מכוח תקנות ההגנה נגד העיתונים השותפים להסכם.(48) מן הראוי
להעיר, שבידיעה שפרסומה שימש בסיס להפעלת הסנקציה המינהלית, בטרם חזר בו הצנזור
מן הצו שהוציא, קשה לראות ידיעה שיש בה ודאות קרובה לפגיעה ממשית בבטחון המדינה.
כך ניתן להעלות מעניין שניצר, שבו נפסלה החלטת הצנזור הצבאי למנוע פרסום על
עובדת חילופים צפויים ומינוי חדש בראשות "המוסד".

3. הסמכות לאסור פרסומים: מהות שיקול-דעתו של הצנזור הצבאי
תקנה 87(1) לתקנות ההגנה קובעת, כי "הצנזור רשאי לאסור בצו בדרך כלל או במיוחד
לפרסם חומר שפרסומו היה עשוי, או עלול להיות עשוי, לפגוע לדעתו בהגנתה של ישראל או
בשלומו של הציבור או בסדר הציבורי." שאלה מרכזית היא: באילו נסיבות של פגיעה בהגנת
המדינה או בשלום הציבור או בסדר הציבורי רשאי הצנזור הצבאי למנוע מראש פרסומו של
חומר?
 
כניסוחה, נותנת התקנה בידי הצנזור הצבאי שיקול-דעת סובייקטיבי, שלפיו הוא רשאי
לאסור פרסום חומר העשוי לפגוע, לדעתו, באחד האינטרסים הנזכרים בה. כגישת הפסיקה,
שיקול-דעת כזה אינו מוחלט. כך ברור, ששיקול-דעת זה צריך להיעשות במסגרת מטרות החוק
שהעניק את הסמכות ותוך מילוי התנאים והדרישות שהציב החוק כנקודת-המוצא להפעלת
הסמכות.(49) כך, משהתנתה תקנה 87(1) את הפעלת הסמכות בסברת הצנזור שהפרסום "עלול" ("likely") לפגוע באחד האינטרסים המוגנים, קמה השאלה הפרשנית, מתי יתמלא תנאי זה?

נוסחת ה"עלול" משמיעה לנו את דרישות קיומו של קשר סיבתי בין הפרסום לבין התוצאה -
היא הפגיעה שאותה מבקשת התקנה למנוע. בירור מהותו של הקשר הזה יחייב מתן תשובה
לשתי שאלות: האחת, מהי מידת הפגיעה באינטרס המוגן, שחשש לקיומה מצדיק את איסור
הפרסום? האחרת, מהי מידת ההסתברות הדרושה להתרחשות הפגיעה שיש בה כדי להצדיק את הפעלת הסמכות?
 
התקנה אינה משיבה לשאלות אלה. הרקע החקיקתי לתקנות ההגנה היה עלול להוביל למסקנה,
כי די בחשש לפגיעה קלה באחד האינטרסים האמורים, בלוויית הסתברות כלשהי להתרחשותה,
כדי שיתמלאו התנאים להפעלת שיקול-דעתו של הצנזור לאסור פרסום. שאלת-היסוד של
התנאים להפעלת שיקול-דעתו של הצנזור נדונה בעניין שניצר. באותו מקרה ביקש העיתון
התל-אביבי "העיר" (שאינו צד להסכם בין "ועדת העורכים" לבין שלטונות צה"ל) לפרסם כתבה
על השינויים הצפויים בראשות המוסד למודיעין ולתפקידים מיוחדים ("המוסד"). לאחר
התדיינות מוקדמת בין הצנזור הצבאי לבין עורכי העיתון, התמקדה המחלוקת לפני בג"צ
בהחלטת הצנזור הצבאי לפסול קטעים שעניינם היה ביקורת על תפקודו של ראש "המוסד"
ועל מועד החלפתו הצפוי. העיתון הסכים, במהלך הדיון, שמוצדקת החלטת הצנזור למנוע
פרסומו של מידע שיש בו כדי לזהות את ראש "המוסד."
 
עמדת הצנזור הצבאי היתה, שסמכותו קיימת אך ורק מקום שקיימת ודאות קרובה לפגיעה
ממשית בבטחון המדינה, ולדעתו, היה בפרסום הקטעים שנפסלו משום מילוי דרישותיו של
מבחן זה.(50) לאור הסכמה זאת, היה בית-המשפט יכול להסתפק בבחינת השאלה, אם אכן
התקיימו דרישותיו של המבחן האמור הלכה למעשה, אולם בג"צ נדרש לשאלה העקרונית. ניתן
להבין זאת על רקע העובדה, שהיקף סמכות הצנזור הצבאי עמדה לראשונה לדיון לפני בג"צ.
את אימוצו של מבחן "הוודאות הקרובה" בהקשרנו ביסס השופט ברק על מספר נימוקים:
אימוצו של מבחן מקביל בעת שנדונה בבית-המשפט סמכותו של שר הפנים להחליט על הפסקת
הופעתו של עיתון, אם פורסם בו דבר ה"עלול" לפגוע בבטחון המדינה; היות גישה זאת
מקובלת בפסיקת בג"צ בעת שנדונה, בהקשרים שונים, שאלת היחס בין בטחון המדינה לבין
חופש הביטוי; אי-ייחודן של תקנות ההגנה יחסית להוראות אחרות, המתחשבות בשיקולים של
מניעת פגיעה בבטחון המדינה או בשלום הציבור או בסדר הציבורי; היות מבחן הוודאות
הקרובה לפגיעה של ממש בבטחון המדינה "מבחן ראוי", שיש בו כדי לשקף נכונה "את
החשיבות החברתית היחסית של העקרונות המתנגשים", קרי, בטחון המדינה, שלום הציבור
והסדר הציבורי מזה וחופש הביטוי והעיתונות וזכות הציבור לקבל מידע מזה.(51)
 
השופט ברק שלל את האפשרות לאימוצו של מבחן מחמיר יותר עם חופש הביטוי, בגין
העובדה שעשויות להיות לו "תוצאות קשות על חופש הביטוי ועל הדמוקרטיה."(52) באשר
למבחן מקל יותר עם חופש הביטוי, בעת שמדובר במניעה מראש (prior restraint), הזכיר
השופט את המבחן האמריקני, שלפיו אסורה הגבלה מראש, אלא אם כן יש בה משום השפעה
בלתי-נמנעת, במישרין ומייד, על בטחון המדינה, כגון שיש לה השפעה על בטחונם הפיסי של
המשתתפים בפעולה צבאית, אך הסתפק בקביעה, כי "בישראל לא אימצנו מבחן זה."(53)
 
כך נמנע בית-המשפט מניתוחה של השאלה, אם ראוי לאמץ מבחן שונה ממבחן "הוודאות
הקרובה" בעת שמדובר בהתנגשות בין הערכים של חופש הביטוי מזה והגנת בטחון המדינה
מזה. הימנעות זו בפסק-הדין היתה פועל יוצא מגישתו של השופט ברק, שלפיה, המבחן הזה
הוא הראוי ביותר.(54) את ההימנעות מקביעת מבחן מחמיר יותר עם חופש הביטוי ניתן
להבין לאור הנימוקים כבדי-המשקל שהובאו בפסק-הדין, המשקפים את השתרשותו העמוקה של
המבחן בשיטת המשפט הישראלית. עם זאת, היה ראוי שבית-המשפט יידרש לאפשרות אימוצו
של מבחן מקל יותר עם חופש הביטוי בשעה שמדובר במניעה מראש של הפרסום, הגורמת
לחופש הביטוי והפרסום נזק חמור במיוחד, שאין לתקנו. זאת בעיקר נוכח סמכותו הרחבה
של הצנזור הצבאי, כאשר ברור שזה נוטה באופן טבעי כמעט להרחיב את סמכות המניעה
הנתונה בידו. הגישה הסבירה, לדעתי, שלפיה ראוי להקל יותר עם חופש הביטוי בעת
שמדובר במניעה מראש, לא נדונה במשפט הישראלי, אם כי בית-המשפט הדגיש תמיד, כי
העובדה שמדובר בצנזורה מקדימה מחייבת נקיטת מבחן המחמיר עם הזכות להגביל את חופש
הביטוי במישורים שונים.(55)
 
בעניין "קול העם" אומץ מבחן "הוודאות הקרובה" לעניין סמכותו של שר הפנים להפסיק את
הופעתו של עיתון משפורסם בו דבר העלול לסכן את שלום הציבור, והשופט אגרנט ראה
הצדקה לאימוצו של מבחן זה, בין היתר, בגין האופי המניעתי של סמכות שר הפנים.(56)
בעניין שניצר, ראה השופט ברק הצדקה לאימוץ מבחן זה בגין המניעה מראש שבידי
הצנזור הצבאי,(57) וזאת בהנחה, שהסמכות המניעתית שבידי הצנזור הצבאי דומה לסמכות
המניעתית שבידי שר הפנים.(58) לי נראה, שאין הדבר כך. סמכותו של שר הפנים להפסיק
הופעתו של עיתון היא, אומנם, סמכות מינהלית, המופעלת ללא בירור משפטי ואין בה משום
הטלת סנקציה פלילית על הרשעה לאחר מעשה במובן המשפט הפלילי. ובכך דומה סמכות שר
הפנים לסמכותו של הצנזור הצבאי. אולם בצד דמיון זה, יש לזכור כי הפעלתה של הסמכות
שבידי שר הפנים היא תולדה של פרסומים שכבר היו, ואך סביר להניח שהפעלת הסמכות היא
תולדה של מספר פרסומים שמהם השתכנע השר, כי אכן קיימת ודאות קרובה לפגיעה ממשית
בבטחון המדינה. לעומת זאת, הפעלת סמכותו של הצנזור הצבאי למניעת פרסום מראש נעשית
באשר לפרסום שטרם היה, והיא יכולה גם להישען על הערכה באשר להתפתחויות אפשריות
בעתיד, מבלי יכולת להתבסס על פגיעה שנוצרה בעקבות פרסומים שכבר פורסמו ושהובררה
פגיעתם בבטחון המדינה.
 
על רקע זה נראה לי, שהיה ראוי לשקול בעניין שניצר את האפשרות לאמץ מבחן המקל יותר
עם חופש הפרסום ממבחן "הוודאות הקרובה". מבחן "הסכנה הברורה והמיידית" (" clear and
present danger "), שנדחה בעניין "קול העם",(59) דורש לעניין הסתברות הפגיעה שהסכנה
לשלום הציבור תיראה כמיידית מבחינת הזמן, וזאת כאשר מבחן "הוודאות הקרובה" מסתפק
בוודאות קרובה לפגיעה ממשית בבטחון המדינה אפילו זו עלולה להתרחש בעתיד הרחוק. לי
נראה, שבאין "סכנה ברורה ומיידית" לבטחון המדינה, לא צריכה להתקיים גם "ודאות
קרובה", כך שאין להצדיק מניעת פרסום על סמך אפשרות לפגיעה בביטחון שהיא בבחינת
אפשרות להתרחשות הפגיעה בעתיד הרחוק. המרת המבחן שנקבע בעניין שניצר במבחן
שלפיו מוסמך הצנזור למנוע את הפרסום רק בקיומה של סכנה ברורה ומיידית לפגיעה
ממשית בבטחון המדינה היתה מציבה לפניו מבחן מעורפל פחות, שקל יותר לפעול לפיו
ושהיה מונע יותר את השימוש בסמכות במקרים שאינם ראויים לכך. מבחן כזה היה משרת טוב
יותר את הגישה העקרונית בדבר היחס שבין חופש הפרסום לבין הגנת המדינה, כפי שעוצבה
בעניין שניצר עצמו.
 
המבחן האמריקני למניעה מראש של פרסומים, שאיננו מסתפק ב"וודאות קרובה" או ב"סכנה
ברורה ומיידית", אלא מחייב גם את בעל הסמכות להראות שהפגיעה בשלום הציבור היא
בלתי-נמנעת, יכול, אולי, להיחשב בלתי-מתאים לתנאיה המיוחדים של מדינת-ישראל, אם כי
גם לאורו ניתן למנוע גילויים של סודות צבאיים שפרסומם עלול באמת לפגוע בבטחונה של
המדינה.(60) לטענה אפשרית כנגד המבחן המוצע, ניתן להשיב שעיצובו של מבחן מקל עם
חופש הביטוי אינו פוגע בסמכותו הרחבה של הצנזור הצבאי לדרוש הגשתו של חומר
לביקורת מוקדמת. סמכות זו מונעת את הסכנה של פרסום חומר הנוגע בבטחון המדינה מבלי
שיעבור ביקורת מקדימה של הצנזור. הכוח להתערב בשיקול-דעתו של הצנזור לפסול פרסום,
אינו פוגע בכוחו של הצנזור לדרוש את עצם הגשת החומר לבדיקה מוקדמת.(61)
 
בעניין שניצר, פסל בג"צ את החלטתו של הצנזור הצבאי למנוע פרסום דברי ביקורת על
ראש "המוסד" ולמנוע פרסום על אודות מועד החילופים בראשות "המוסד". באשר לשני
עניינים אלה נפסק, שלא התקיימה "ודאות קרובה" לפגיעה ממשית בבטחון המדינה.(62)
מאליו ברור, כי לא התקיימו גם היסודות של המבחנים המחמירים יותר עם הסמכות למניעת
פרסום מראש. באשר לפרסום שהיה בו כדי לזהות את ראש "המוסד" בשמו, הסכים העיתון
שהעניין אסור בפרסום הואיל ומתקיים בו מבחן ה"וודאות הקרובה" לפגיעה ממשית בבטחון
המדינה. בג"צ ציין במפורש, כי אסור כל פרסום שיש בו כדי לזהות את ראש "המוסד".(63)
פרסום זהות ראש "המוסד" היה ראוי להימנע גם אילו אומץ מבחן הסכנה הברורה והמיידית,
שהובהר לעיל.
 
משמעה של הפרשנות שנקבעה בפסק-הדין לתקנה 87(1) הוא, בתמצית, שהצנזור רשאי למנוע
פרסום אם קיימת לדעתו ודאות קרובה לפגיעה ממשית בבטחון המדינה.(64) להטלת מגבלה
זו על שיקול-דעתו של הצנזור נוספה עוד מגבלה, שלפיה חייב שיקול-דעת הצנזור להיעשות
בתום-לב, בלא שרירות, תוך שקילת השיקולים הרלוונטיים בלבד, ותוך מתן משקל ראוי לכל
אחד מן השיקולים הרלוונטיים. הקביעה האחרונה פירושה, שהצנזור הצבאי חייב לפעול
בסבירות. בתוך "מתחם הסבירות" לא יתערב בית-המשפט, שהרי הצנזור הינו בעל הסמכות,
וכך התפרשה סמכות הצנזור למנוע פרסום על-פי "דעתו", כאמור בתקנה. אלא, שאם חרגה
החלטתו מאותו "מתחם של סבירות", יתערב בה בית-המשפט.(65) בזאת הוטלו מגבלות
עקרוניות על שיקול-דעתו של הצנזור הצבאי ברוח הגישה הרווחת, המטילה מגבלות על
שיקול-דעתן שלה רשויות המינהליות והמגבירה את היקפה של הביקורת השיפוטית על
הרשויות.(66( ברור מגישת בית-המשפט שהשאלה, אם הצנזור אכן פסל בסבירות, נתונה
בסופו של דבר להחלטת בית-המשפט ובכך מובטח שלא תתקבל החלטה שיש בה פגיעה שלא
כדין בחופש הפרסום ובזכות הציבור לדעת.
 
4. עצמאות שיקול-הדעת של הצנזור הצבאי
שאלה שלא נדונה בעניין שניצר, בהיעדר נתונים עובדתיים שהיו עשויים להצדיק דיון,
נוגעת בסמכותו של הצנזור הצבאי, המתמנה על-ידי שר הביטחון והרמטכ"ל, להפעיל את
שיקול-דעתו כהבנתו, אף כנגד דעתם של הממונים עליו. הפרשנות השיפוטית הגבילה מאוד
את משמעות קביעתה של תקנה 87(1), שלפיה מוסמך הצנזור למנוע פרסום על-פי "דעתו",
משנפסק, ש"דעתו" צריכה להיראות סבירה בעיני בית-המשפט. כך נראה, שסמכותו של הצנזור
הצבאי לאסור פרסום, אם עלול הפרסום לפגוע, לדעתו, בבטחון המדינה, מקבלת משמעות
בהדגשת העצמאות של שיקול-דעתו של הצנזור כלפי הממונים עליו במערכת
הבטחונית-הצבאית.
 
כידוע, דין הוא במשפט המינהלי של מדינת-ישראל, שרשות מינהלית, שהוענקה לה סמכות
על-פי חוק, רשאית ואף חייבת להפעיל את שיקול-דעתה באופן עצמאי כשאין היא חייבת
לציית להוראות של הממונים עליה במערכת המינהלית, אם כי רשאית היא לאמץ לעצמה את
העצה או המדיניות של הממונים עליה.(67) על הלכת העצמאות של שיקול-הדעת נמתחה
ביקורת ואף נטען, כי בפועל, אין המינהל הציבורי פועל לפיה.(68) עם זאת, נראית
ההלכה הקיימת כמושרשת וכמחייבת. כך פסק בית-המשפט העליון, כי רשות שבידה הפקיד
החוק סמכות חייבת לשקול בעצמה ולהכריע, כאשר מובאים לפניה נתונים ו"חומר ממשי"
ששימש מומחים בעת שקבעו את דעתם המובאת לפני הרשות כבסיס לדיון. דין זה נקבע כאחד
הטעמים לפסילת החלטתה של ועדת הבחירות המרכזית לכנסת, שהסתמכה על חוות-דעתו של
שר הביטחון בדבר סכנתה של רשימת מועמדים לכנסת לבטחון המדינה, וזאת מבלי לעיין
בעצמה בחומר העובדתי הממשי שהיה בידי השר.(69)
 
אם ניישם את ההחלטה לעניין הפעלת שיקול-דעתו של הצנזור הצבאי לאישור פרסומים, הרי
שברורה עצמאותו בהפעלת שיקול-דעתו, ואין גורמי הביטחון, ובכללם שר הביטחון
והרמטכ"ל, יכולים להורות לו דבר בשאלת מניעתו או התרתו של פרסום. הצנזור הוא זה
שיקבע אם עניין מסוים מצדיק היוועצות בגורמים נוספים, אלא שאל לו לקבל "תכתיבים" או
חוות-דעת מבלי שבחן הוא עצמו את הנתונים העובדתיים ששימשו בסיס לאותה חוות-דעת של
גורם בטחוני. שאלת עצמאותו של הצנזור הצבאי בהפעלת שיקול-דעתו, וזאת כלפי הממונים
עליו במערכת הצבאית, התעוררה במערכת זו עצמה. בינואר 1966, נתן הפרקליט הצבאי
הראשי דאז, מאיר שמגר, חוות-דעת בנושא, שהופנתה לגורמי הביטחון. בחוות-הדעת נקבע, כי
"ככל רשות, גם הצנזור רשאי להתייעץ, ללמוד בעיות ולבקש עצה והדרכה מן הממונים עליו,
ואם שוכנע - גם לאמץ לעצמו דעתם. אולם ההחלטה הסופית חייבת להיות דעתו הוא. התוצאה
החוקית אליה רשאי לחתור גורם ממונה, מבחינת ההיררכיה המינהלית על הצנזור, היא
שהצנזור יאמץ לעצמו, לפני מתן החלטתו, את הגישה והדעה של הממונים עליו. אם יסתבר
כי הצנזור פעל לפי הוראה בלבד, ובניגוד לשיקול דעתו, או ללא שיקול דעת עצמי, הרי
פסולה הפעולה מבחינה משפטית."(70)
 
חוות-דעת זו חיזקה את מעמדו של הצנזור הצבאי כלפי פנים, כלפי המערכת הצבאית שהוא
נמנה עימה, והפחיתה לחצים העשויים להיות מופעלים עליו לאסור פרסומו של מידע שעיקרו
בעל משמעות פוליטית-מדינית, להבדיל ממשמעות בטחונית-צבאית. לחצים כאלה הינם בגדר
תופעה טבעית ומסוכנת. סכנתה בכך, כי ייעשה שימוש בצנזורה הצבאית שלא למטרות שלמענן
היא קיימת.(71) קשה, כמובן, לדעת באשר להפעלת שיקול-דעתו של הצנזור הצבאי, במסגרת
סמכותו ולמטרותיה, אימתי הוא משתכנע על-ידי גורמי ביטחון שראוי למנוע פרסום (שאז
מופעל שיקול-דעתו העצמאי כדין, בהקשר זה) ומתי הוא נכנע ללחצים (שאז החלטתו פסולה
מבחינה משפטית). העיתונות, בעת שדנה בהפעלת סמכויות הצנזורה הצבאית, הציגה מגוון של
עובדות והערכות לגבי מידת העצמאות שבהפעלת סמכויות הצנזורה.(72) כך נטען, כי
הצנזור מתאם פרסומים שונים עם דובר צה"ל, תוך מניעת פרסום עד למתן הודעה רשמית
בנושא, וזאת תוך הבאת דברי הצנזור הראשי, תת-אלוף יצחק שני, שלפיהם נעשה תיאום כזה
רק במלחמת יום-הכיפורים. במקרים מסוימים צוין, כי הצנזור התעלם מפניות של שר
הביטחון והחליט להתיר פרסום בניגוד לדעתו של השר.(73)

מקור:
עיוני משפט ט"ו תש"ן, עמ' 340-311
 
 


 



גרסא להדפסה גרסא להדפסה
כל הזכויות שמורות © 2014 ל- המינהל למדע ולטכנולוגיה במשרד החינוך בשיתוף המרכז הפדגוגי טכנולוגי (מפ"ט) עמל
האתר עוצב ותוכנת ע"י GoNet Software Solutions
ראו תנאי שימוש