כוח האדם הערבי ושוק העבודה בשנים הראשונות למדינת ישראל
מאת: יורם בן-פורת
קטעים מתוך "מחברת עבודה לארגון עובדים" לקט מאמרים על הסתדרות העובדים בימי היישוב והמדינה
המרכז למורשת בן-גוריון – קריית שדה-בוקר המכון לחקר הציונות ע"ש חיים וייצמן – אוניברסיטת תל- אביב הוצאת הספרים של אוניברסיטת בן גוריון בנגב.
לצורך הדיון בתעסוקה ערבים בסקטור היהודי בימי הראשית של מדינת ישראל נסקור בקצרה את התפתחויות בשוק היהודי. נתאר את המסגרת המוסדית המווסתת את קשרי הערבים עם שוק העבודה הכללי, בלוויית נתונים על קשרים אלה במשך התקופה; אופיים של בשנת 1961 יתואר ביתר פירוט
מצב התעסוקה הכללי
מאז הקמת המדינה צמח המשק הישראלי בקצב מהיר. התוצר הכולל, התוצר לנפש, האוכלוסייה, כוח האדם וההון כולם גדלו בקצב מהיר, אם כי לא אחיד, ושינויים מרחיקי לכת התרחשו בשוק העבודה. העלייה הייתה הגורם המכריע בשינוי אופיו של היצע כוח העבודה, הן מבחניה איכותית והן מבחינה כמותית. מאידך גיסא, ברור שחל שינוי רב ברמת הביקוש המצרפי ובביקוש לעבודה. אומדני האבטלה מציגים בחינה אחת של התפתחויות אלה. האומדנים, בעיקר אלה של השנים הראשונות לקיום המדינה, אינם מהימנים תמיד, אך הם מבטאים את המגמה הכללית. שיעור האבטלה היה גבוה ב-1949 לעומת שתי השנים שלאחריה, הן באופן מוחלט והן יחסית, האבטלה בשנים 1953 ו-1954 הגיעה לממדי שיא שכמוהם לא נשנו, גם במספרים מוחלטים. בין 1955 ל- 1957 לא חל שינוי באבטלה, ומאז נמשכת, לפי כל הממדים, ירידה רצופה באבטלה, כשלמעשה שורר מצב של תעסוקה מלאה. העלייה בשנים אלו הייתה בעלת השפעה שונה, בגלל ממדיה הקטנים יותר ומדיניות קליטה חדשה, הכרוכה בביקוש מוגבר לכוח אדם, בייחוד בגלל הבנייה הנרחבת שליוותה אותה.
נתוני השכר לתקופה זו מראים מגמה מתמדת לעלייה בשכר הריאלי (להוציא את שנת 1952), אף כי חלקו של השכר בהכנסה הלאומית ירד. סביר אפוא שהשכר בשנים הראשונות של המדינה ובשנות האבטלה הגדולה היה מעל לרמה של שיווי משקל ושבמשך השנים חל תהליך של התקרבות לשיווי משקל.
יש לזכור בהקשר זה, כי במשך התקופה היה חלק גדול של כוח העבודה היהודי מורכב מעולים שהיו חדשים בארץ ובשוק העבודה. מקצועותיהם והרגלי העבודה שלהם דרשו, במקרים רבים, שינויים קיצוניים. במשך השנים 1961-1950 דיווחו כ-40% (ולא פחות מ-30% בשנה כלשהי) מעולים גברים שכירים כי משלח ידם בחו"ל היה מקצוע חופשי, פקידות או מסחר. רק 4.9% מהעולים עבדו קודם לכן בחקלאות, ו-3.8% בבנייה. הרכב מקצועי זה לא התאים למבנה הביקוש או למדיניות הקליטה, במיוחד בראשית התקופה, כשמטרת הקליטה לטווח ארוך הייתה קליטה בחקלאות, בבנייה ובעבודות ציבוריות, והתוצאה הייתה שהעובדים בענפים אלה היו במקורם בעלי משלחי יד אחרים.
במצב זה, העובדה שכוח העבודה היה מאורגן הייתה בעלת חשיבות רבה. מחפש העבודה הערבי הכפרי הבלתי מאורגן היה נכון לקבל שכר הנמוך מהשכר הרשמי של ההסתדרות (שהיה בוודאי גבוה משכר שיווי המשקל), או אף נמוך מזה של שכר הדחק הממשלתי, ואשר עדיין היה גבוה יותר ממה שניתן לקבל במשק הערבי. העובד הערבי היה מוכן, נוסף לכך, ליום עבודה ארוך יותר, ובמקרים רבים אף לבצע שירותי עזר (כמו שמירה, ניקיון וכו'). המצב בשוק, ובמיוחד בשנותיה הראשונות של המדינה, דחף הרבה מהעולים החדשים לעבודות פיזיות. לערבים היה בוודאי יתרון מוחלט בעבודות אלה, בהיותם רגילים לעבודה קשה ולאקלים הארץ. לכן ייתכן כי באותו זמן, אילו הייתה כניסה חופשית לשוק העבודה הכללי, היו ערבים מוצאים תעסוקה ביתר קלות מאשר העולים החדשים..
במשך הזמן חלה, כמו שראינו, ירידה באבטלה, והשתנה המבנה הענפי והמקצועי של התעסוקה. במקביל לירידה באבטלה, ולעלייה בשכר ובעצימות ההון, התרבו הזדמנויות התעסוקה לעולים החדשים מחוץ לחקלאות ולבנייה.
בתחילה, הזיזה האבטלה את מחפשי העבודה למלחי היד ולענפים שבתחתית הסולם המקצועי, אך עם המעבר למצב של תעסוקה מלאה החלה תנועה בכיוון ההפוך. במשך הזמן רכשו העולים ניסיון בעבודה, השתלטו על השפה והכירו את שוק העבודה. הנתונים על ההתחלקות הענפית של המועסקים היהודים מראים ירידה באחוז הגברים המועסקים בחקלאות בשנים 1958- 1962. הירידה מתגלה באופן ברור אצל עולי אסיה-אפריקה, שהם הקבוצה הדומה ביותר, מבחינת רמת ההשכלה, לכוח העבודה הערבי. בחקלאות לא רק ההיצע של כוח אדם יהודי השתנה (בגלל היווצרותן של אלטרנטיבות) אלא גם הביקוש. נוצרה מגמה של מעבר למשק ממוכן ומתמחה, מבוסס על גידולים תעשייתיים, העשויים לגרור גידול בביקוש לעובדים עונתיים, תוך הקטנת התעסוקה החקלאית הכוללת.
לסיכום העובדות וההשערות:
- בשנים האחרונות ירדה האבטלה והוטב המצב הכללי בשוק העבודה.
- בתקופת העלייה ההמונית והאבטלה הרבה, ערבים בעלי גישה לשוק העבודה היהודי התחרו בעולים חדשים; ייתכן שהם התאימו יותר לתנאים המקומיים ונוסף לכך הם יכלו – והסכימו – להסתפק בשכר נמוך יותר.
- כאשר קליטת העולים הלכה ונשלמה, והעודף בכוחות עבודה נעשה בהדרגה למחסור, נחלש לחץ ההיצע היהודי בעבודות כפיים, והשתנו האימפליקציות של תעסוקת ערבים במשק היהודי ואופיה. השתנות התנאים הכלכליים השתקפה באופן פעולתו של המנגנון המוסרי שנפנה אליו עכשיו.
המערכת המוסדית
המערכת המוסדית הייתה צריכה לווסת את כניסתם של הערבים לשלוק העבודה היהודי המניעים העיקריים לוויסות היו:
- הגנה כללית על עבודה עברית, מתוך שימת לב מיוחדת לקליטת עלייה;
- הגנה על עבודה עברית בחקלאות, מתוך שיקול של היאחזות בקרקע ובשאיפה ליצור חקלאות יהודית;
- שיקולי ביטחון.
הממשל הצבאי היה, במשך תקופה ארוכה, הגוף הממשלתי הקובע בסקטור הערבי, ובשנותיה הראשונות של המדינה – הביטוי היחיד לנוכחותו של השלטון באזור זה. ממילא הודרך הממשל במדיניותו על ידי שיקולים ביטחוניים וכלליים, ומובן שלפעולותיו הייתה השלכה בתחום הכלכלי.
כוחו העיקרי של הממשל הצבאי – בהקשר לדיוננו – הוא משטר הרישיונות, דהיינו היכולת למנוע את תנועתם החופשית של הערבים. שיקולים ביטחוניים שימשו הסבר לצורך להגביל את חופש תנועתם של הערבים ולצמצם את קשריהם עם האוכלוסייה היהודית. הגבלות אלו חלו על האוכלוסייה הערבית כולה, אך במיוחד על יישובי הספר ועל אלמנטים שהשלטונות ראו בהם סכנה מוחשית. נוסף על כך נראה שמשטר הרשיונות היה כרוך בשיקולים הקשורים ישירות בשוק העבודה; מטרתו של הממשל הצבאי בשטח התעסוקה בשנים 1958-1949 הייתה – באופן תיאורטי לפחות – להגן על עבודה עברית עד כמה שלא היה גוף אחר שיעשה זאת. גידולה המהיר של האוכלוסייה היהודית היה מלווה בהקמת יישובי עולים ובפיזור האוכלוסייה, אך הכלים הארגוניים שפעלו בשוק העבודה של היישוב הוותיק לא הוקמו כאן במהירות או ביעילות מספקת, והדברים אמורים במיוחד באזורים הכפריים. באזורים מסוימים ניתנה אפוא הגנה הבלעדית על עבודה עברית על ידי הממשל הצבאי, אשר פעל בתחום זה בשיתוף עם משרד העבודה. מתקבל הרושם שהממשל הצבאי ומשרד העבודה לא פעלו תוך התעלמות ממצב התעסוקה בסקטור היהודי, וספק אם לא הושפעו לעתים מתביעותיהן של מועצות פועלים גם במקומות המבוססים יותר.
במשך הזמן חלו שינויים רבים בהשפעתו המגבילה של הממשל. גדלה השפעתם של הגופים האזרחיים באזור הערבי, והצטמצם תחום טיפולו של הממשל; כמו כן הונהגו הקלות מכוונות בהגבלות התנועה: הוגדל המספר של רישיונות. ב-1957 נפתחו שעריהן של עפולה, עכו ונצרת וסביבתה לתנועה חופשית של ערבים. ב-1959 הותרה תנועה חופשית במשך היום אל ומאת כל המרכזים היהודיים (להוציא את ירושלים). תנועה חופשית במשך היום אל ואמת כל המרכזים היהודיים (להוציא רישיונות שנתיים לתנועה כמעט בכל הארץ ללא ציון יעד או תוואי.
התאריכים שהוזכרו הם, מבחינה פורמלית, המועדים שההקלות נכנסו בהם לתוקפן. אך מובן שהמעבר מתקופה אחת לשנייה לא היה פתאומי; לכל שינוי בהוראות קדם פירוש ליברלי יותר של ההוראות הישנות.
נראה , כי המפנה חל בשנים -1957. מאז לא היה עוד הממשל הצבאי גורם חשוב בפיקוח על כניסת כוח אדם לסקטור היהודי. סביר להניח כי השינוי במצב התעסוקה בשוק הכללי וההתקדמות בקליטת העלייה ובביסוסה השפיעו על התפתחות זו ועל דעת הקהל שלחצה להנהגת ההקלות.
התנאים המיוחדים, המשפעים על זיקתו של כוח האדם הערבי לשלוק העבודה הכללי, השפיעו ועיצבו את אופיים ופעולתן של הגורמים האזרחיים המווסתים את שוק העבודה – משרד העבודה, לשכות העבודה המקומיות וההסתדרות.
בעת הקמת שירות התעסוקה, בסוף 1958, היו תשע לשכות עבודה מיוחדות לאוכלוסיית הערבים. רק שלוש מהן, שנוהלו על ידי משרד העבודה, היו באזור הכפרי (במשולש הקטן). מלבדן פעלו באזור הכפרי סניפים של ברית פועלי ארץ-ישראל, שמילאו תפקיד של לשכות עבודה. מיעוט מספרן של לשכות העבודה בכפרים היה קשור בחשש בהגדלת מספרן תהפוך אבטלה סמויה לגלויה; בערים, שם אי-אפשר היה בלעדיהן, נפתחו לא טיפלו כלל בשוק העבודה המקומי (הערבי), הן בהתחשב בהיקף המצומצם של עבודה שכירה בסקטור הערבי והן משום שלא הצליחו להעביר דרכן את מעט העבודה השכירה הקיימת.
תפקידן של הלשכות היה:
- לחלק את ימי העבודה היזומה שהוקצבו לפועלים ערבים. במשך התקופה 1952-53 – 1962-63 הוקצבו לערבים יותר ממיליון ימי עבודה, שהם כ-93,000 ימי עבודה בשנה.
- לדאוג להחדרת פועלים ערבים לעבודה אצל מעבידים יהודים בסקטור הערבי, בעיקר בעבודות ציבוריות.
- לעזור בוויסות יציאת כוח העבודה הערבי לשוק היהודי. הלשכות, שהיו נפרדות מהרשת הכללית של לשכות העבודה, לא נטלו חלק בחיפוש עבודה לערבים בשוק היהודי.
בלשכות היהודיות הייתה קיימת התנגדות לכניסתם של ערבים לשוק העבודה היהודי, ומשרד העבודה, שבעיני הסקטור הערבי הופיע כגורם מגביל, נחשב במקרים רבים על ידי לשכות העבודה היהודיות ומועצות הפועלים כשומר ומגן על זכויות העובד הערבי בשוק היהודי.
העובד הערבי חיפש, בדרך כלל, מקום עבודה בכוחות עצמו, ורק לאחר שמצא מקום פנה ללשכת העבודה המקומית כדי לקבל את הסכמתה לרישיון תנועה.
החלטתה של לשכת העבודה בדבר הרישיון הייתה תלויה במצב התעסוקה במקום העבודה, וב"זכות" של המבקש לעבודה: בעלי קרקע או מקבלי קרקע בחכירה נפסלו לעבודה שכירה בסקטור היהודי (לא ברור אם נקבע מינימום לגודל של חלקה, ואם כן – מהו). כאשר חלה הרפיה במשטר הרישיונות לא היה למבקש העבודה הערבי צורך לפנות ללשכה.
העובדה שלשכות העבודה לא עסקו כלל בתיווך בשוק העבודה בדרך המקובלת הייתה להלכה גורם בולם ליציאת כוח העבודה הערבי לשלוק היהודי. החלל הריק נתמלא בחלקו על ידי ה"ראיס", שהיה בדרך כלל בעל מעמד וקשרים עם השלטונות. קשרים אלה אפשרו לו לתור אחרי מקומות עבודה בסקטור היהודי ולקבל מהממשל הצבאי רישיונות יציאה לעובדים – ברובן נשים – שלמענם פעל. נוסף לתיווך בהשגת העבודה סיפק הראיס, בדרך כלל, את אמצעי התובלה ושאר הוצאותיה של העובדת; בתמורה על כך היה הראיס מנכה חלק גדול משכשרו של העובד (כשליש).
בראשית 1959 נחקק חוק שירות התעסוקה, ולשכות העבודה הממלכתית וההסתדרותיות עברו אל שירות התעסוקה. החוק חייב את העובדים והמעבידים להזדקק ללשכות העבודה, ואת השירות הוא חייב לנהוג ללא הפליה כלשהי, לרבות דת, לאום, גזע. החוק חייב הקמת לשכות עבודה בכל מקום, ותקנון שירות התעסוקה הכיר בצמידות בין העובד ללשכה שבמקום מגוריו ובעדיפות לעובדים מקומיים. תקנת העדיפות המקומית חשובה מאוד לעובד הערבי, מפני שהיא מספקת את האפשרות החוקית להגביל את העובדים הערבים למקומות מגוריהם. מאידך גיסא קיימת החובה להקים לשכלות עבודה בכל מקום ולטפל בבעיית האבטלה הערבית. קשה להאמין שמכשיר זה היה יכול לגרום להחזרת השעון אחורה ולמנוע חדירה ערבית לשוק היהודי, ולמעשה גם לא ניסה שירות התעסוקה לבצע את הסעיף הטריטוריאלי; להפך, אחד הצעדים הראשונים שללו היה בכיוון של לגליזציה של עבודת ערבים בעלי ותק במקומות עבודה יהודיים. השירות מנסה, במסגרת ויסות העבודה הארצי, להכניס למסגרתו את העבודה הערבית העונתית ואת עבודת ערבים בעלי ותק במקומות עבודה יהודיים. השירות מנסה, במסגרת ויסות העבודה הארצי, להכניס למסגרתו את העבודה הערבית העונתית ואת עבודת הנשים, תוך כדי חיסול הראיסים. הצלחתו בהשתלטות על כלל התעסוקה הערבית בשלוק היהודי עדיין מוגבלת.
הפרשי שכר ותנאי עבודה
ב-1952 החליטה הממשלה, כאמור, על ביטול האפליה בשכר במוסדות הממלכתיים. באותו זמן הצטמצמו, כנראה, הפרשי השכר גם במקומות העבודה האחרים.
שכרם של פועלים ערבים בלתי מיומנים הוערך בכ-80-70% משכרם של חבריהם היהודים; לגבי שכרם של פועלים מיומנים הוערך שלא היה הפרש בין יהודים ההצטמצמות בראשיתן. ב-1957 היה עדיין מי שהעריך את ההפרשים בשכר לפועלים בלתי מיומנים ב-30%. יש לזכור שהתקופה 1957-1953הייתה תקופה של אבטלה במשק היהודי, וקשה לראות מה הם הכוחות שהיו דוחפים לצמצום ניכר בהפרשי השכר במשך תקופה זו.
התקופה שלאחריה, לעומת זאת, אופיינה על ידי התקדמות לקראת תעסוקה מלאה, ולפי הערכות של מקורות שונים, הרי ההפרשים בשכר היומי של פועלים ערבים ויהודים ב-1963 היו קטנים מאוד, או שלא היו קיימים כלל.
אפשר לקבל את ההנחה שבמשך הזמן הצטמצמו הפרשי השכר, אך אין הוכחה שהתהליך נמשך כל התקופה. אין ספק שבענפים מסוימים ולגבי קבוצות מועסקים מסוימות קיימים עדיין הפרשי שכר, שעה שבענפים כגון בניין – אינם קיימים עוד. נתונים של קרן הביטוח לפועלי בניין מראים, שהתשלום הממוצע מקרן חופשה לפועלים ערבים ב-1962 עלה על התשלום לפועלים יהודים. הסכום הממוצע שגבתה הקרן בנצרת היה גבוה קצת יותר מאשר בכל הארץ. עקב עובדה זו סביר להניח, שהכנסתו השנתית הממוצעת של פועל בניין ערבי עולה על הכנסתו של פועל בניין יהודי ולפחות אינה נופלת ממנה.
שני גורמים פועלים להקטנת הפער בין השכר הריאלי מנקודת ראותו של השכיר: ההבדל באפקטיביות בגביית מס ההכנסה בין שני הסקטורים והבדלי המחירים הקיימים בוואדי בין שני הסקטורים. כיוונם של הבדלים אלה מקטין את ההפרש בשכר הריאלי.
מנקודת ראותו של המעביד – ובמידת מה גם מנקודת ראותו של העובד – כולל השכר גם את התשלומים הנלווים. תשלומים אלה – הכוללים מסים להסתדרות, קרנות השוואה למשרתים למילואים, קופת תגמולים, ביטוח לאומי, דמי חופשה וכו' – אינם משולמים ישירות לפועל, ויש לשער שהפועל מייחס להם חשיבות קטנה מזו שהוא מייחס לחלקו האחר של התשלומים. חלק מהתשלומים האלה אמנם משותפים לכל הענפים, אך רובם נקבעים בהסכמים בין העובדים למעבידים בכל ענף בנפרד. בשנת 1961 נאמדו התשלומים הנלוויים ב-9.9% מהשכר הנומינלי בחקלאות, ב-13.5% בבניין ובכ-18% בתעשייה. בהרכב הענפי של הפועלים הערבים בולטים ענפים שבהם התשלומים הנלווים מהווים אחוז נמוך מהשכר, אם משום שההסכמים בענפים אלו קובעים שיעור נמוך של תשלומים נלווים ואם משום שאין הקפדה מספקת על ביצועם של ההסכמים גם לגבי יהודים. עם זאת ברור, כי אם הפועל הערבי אינו מאורגן, אינו נהנה משירותי לשכת העבודה ואינו חבר בקרנות הביטוח, יש למעביד אפשרות לחסוך את התשלומים הנלווים, דבר העושה את העבודה הערבית – מנקודת ראותו של המעביד – זולת יותר. נראה שרק במחצית השנייה של שנות החמישים החלו המעבידים בסקטור הפרטי לשלם את התשלומים הנלווים בעד עובדיהם הערבים; תופעה זו התגברה בשנים האחרונות, במקביל להגדלת הפיקוח של קרנות הביטוח ושירות התעסוקה.
ב-1962 דיווחו מעבידים לקרן ביטוח לפועלי הבניין על יותר מ-8,000 פועלים ערבים; לפי סקרי כוח האדם ב-1962 היה מספרם הכללי של פועלי הבניין הערבים 11,000. אף כי המספרים המתייחסים להגדרות שאינן זהות לגמרי, הרי אין ספק שאחוז ניכר מאוד מפועלי הבניין הערבים קשור בקרן הביטוח לפועלי הבניין. הפיקוח של קרן הביטוח לפועלים חקלאיים הוא כנראה מצומצם יותר.
למרות המגמה להעמקת הגבייה של תשלומים נלווים, מתקבל הרושם שהם מהווים עדיין גורם לפער בשכר, מנקודת ראותו של המעביד, בין הפועלים הערבים לבין היהודים.