יסודות המדיניות כלפי האוכלוסייה הערבית בישראל
מאת: אלי רכס
מקור: המעבר מיישוב למדינה 1949-1947: רציפות ותמורות,
עורכת: ורדה פילובסקי.
אוניברסיטת חיפה הפקולטה למדעי הרוח מוסד הרצל לחקר הציונות, עמ' 299-291 1990.
ייחודיות הדילמה – מיעוט ערבי במ"י מול מיעוט יהודי במזה"ת
מורכבות השמירה על עיקרון השוויוניות
בשנה הראשונה לקיום המדינה (1949-1948) התגבשו הדפוסים של המדיניות הישראלית כלפי ערביי ישראל, ומאז היא המשיכה לפעול על פי דפוסים אלה. הנושא הואר בידי מספר חוקרים, ולפיכך אנסח להעמיק בתחומים אחדים שטרם זכו לעיון מקיף, וזאת על יסוד חומר חדש מגנזך המדינה שנפתח למחקר.
ייחודיות הדילמה – מיעוט ערבי במ"י מול מיעוט יהודי במזה"ת
ראשית נשאלת השאלה, האם הייתה לפני 1948 התמודדות עם האפשרות שתקום מדינת ישראל ובה מיעוט ערבי? בחינת הדברים מגלה, כי התנועה הציונית הקדישה מחשבה מעטה מאוד לאפשרות הזו לפני הקמת המדינה. הקונגרסים הציוניים קיבלו החלטות כלליות ובלתי מחייבות לגבי יחסי יהודים- ערבים. הבטיחו, בערפול, שוויון זכויות לכל התושבים ואוטונומיה דתית, חינוכית ותרבותית ללא-יהודים במדינה. אבל מעבר לכך אין אנו מוצאים עיון אידיאולוגי מעמיק ונוקב בהיבטים המורכבים של היחסים בין מיעוט לרוב מן הבחינות הפוליטית, החברתית, הכלכלית והתרבותית.
לאחר מלחמת השחרור עמדה מדינת ישראל בפני בעיית רוב ומיעוט מיוחדת במינה. הזיקה הרגשית, הלאומית, התרבותית והדתית של המיעוט הערבי אל הציבור הערבי שמחוץ למדינה והסכסוך המתמשך בין ישראל למדינות ערב יצרו דילמה חמורה של זהות ונאמנות אצל המיעוט הערבי ופיצול בין מוקד פנימי אזרחי-ישראל ומוקד חיצוני לאומי-ערבי. הייחודיות של הבעיה הייתה בכך, שגם מדינת ישראל, או הרוב היהודי שבה, מצאה את עצמה למעשה במצב של מיעוט מבודד בזירה המזרח- תיכונית, שהרי היא הייתה מוקפת ברוב ערבי עוין.
על הממשלה הוטל להכריע איזה קו תאמץ, וההתלבטות העיקרית באותם ימים הייתה בשאלה, כיצד יש לנהוג באוכלוסייה הערבית: כבאזרחים שווים בפני החוק או כבמיעוט בעל זיקה לאויב. הביטוי האנגלי מחדד יותר את ההגדרה השנייה כ- Enemy-affiliated minority. התשובה שניתנה נעה בין שני הקטבים המנוגדים האלה: קו ביטחוני, שראה בערבים סיכון ביטחוני, וקו ליברלי-שוויוני, שמצא את ביטויו במסגרת הבטחת זכויות הפרט של כל אזרחי מדינת ישראל, על הלא-יהודים שבהם, כפי שנאמר במגילת העצמאות: קיום שוויון זכויות חברתי ומדיני גמור לכל אזרחיה של המדינה, בלי הבדל דת, גזע ומין, הבטחת חופש דת, מצפון, לשון, חינוך ותרבות.
עיקרי תפיסה זו נוסחו שוב בהרחבה מסוימת בקווי-היסוד של תכנית הממשלה הראשונה, שהוגשו לכנסת ב-8 במארס 1949, ומאז חזרו על עצמם, בגרסה זו או אחרת, בכל קווי-היסוד של ממשלות ישראל. המקור של הגישה השוויונית הליברלית, מעבר למימד ההצהרתי שבה ולרצון הכן ליישם את הערך הדמוקרטי של שוויון, מצוי בתחושה של מבחן שפיעמה באותה עת בהנהגת היישוב. הדעת ניתנה אז לכך, שליהודים, כמיעוט נרדף זה מאות שנים, ניתנה ההזדמנות להוכיח, בראש וראשונה לעצמם, כיצד מתייחסים הם למיעוט החי בקרבם. יחס זה יפגין את הערכים הליברליים, ההומניים והדמוקרטיים של החברה היהודית הישראלית המתחדשת.
הדים להשקפת-העולם הזו אפשר למצוא בכתבי התקופה, ואסתפק כאן בדוגמה אחת. יצחק גרינבוים, שר הפנים הראשון, ערך ביקור רשמי בחיפה בספטמבר 1948 ונפגש באחד מבתי- המלון של העיר עם הנציגות של ערביי העיר. בדבריו מתגלה אי הנוחות והמבוכה של מי שכיהן כציר יהודי בפרלמנט הפולני.
גרינבויים פנה לחאג' טהה כרמאן, מי שכיהן אז כסגן ראש העיר, ואמר לו: "שנים רבות הייתי רגיל לדבר בתורת בא כח מיעוט, ולא קל לי עכשיו להשיב בתורת בא כח הרוב, לנציגי המיעוט במדינת ישראל". הוא הבטיח לכרמאן ולנציגים האחרים: "כי חוקה אחת תהיה לכל התושבים במדינה. יותר מדי סבלו היהודים כיד שירשו לעצמם לנהוג שלא בצדק כלפי האזרחים הערבים במדינת ישראל".(1)
אחד האישים שנתנו את דעתם בהרחבה לשאלת המיעוט הערבי במדינת ישראל היה פנחס לבון. לדעתו, שילוב הערבים במדינה אמור היה לשמש מבחן לרעיון הציוני ולמוסר היהודי. הוא הצביע על המכשולים שניצבים בפני הגשמת השילוב, שכן, "אין חינוך מכשיר. הדור הצברי מצטיין בנציונאליזם פרימיטיבי גס, ולעדות המזרח יש יצר תגמול היסטורי טבעי".(2) שותף נאמן לדרך הניתוח של לבון ולדעה כי יש לפעול באינטנסיביות לשילוב האוכלוסייה הערבית היה יצחק בן-צבי, הנשיא השני של מדינת ישראל.
מורכבות השמירה על עיקרון השוויוניות
אולם ברור, שהמחויבות לעיקרון של השוויוניות בתנאים של 1948 הייתה בעיה סמוכה ומורכבת ביותר. הדבר ניכר בסוגיות מרכזיות, כמו עצם קיום הממשל הצבאי, החלת שירות חובה, חוק ההתאזרחות, וכמובן – חוק השבות. במישור חיי היום-יום התפרש העיקרון של השוויון במונחים של שילוב האוכלוסייה הערבית במכלול החיים האזרחיים של המדינה. בתחום הזה אנחנו מוצאים את ראשיתה של פעולת הפיתוח של היישוב הערבי, ואת התחלת התהליך של צמצום הפערים בינו לבין היישוב היהודי.
בין העוסקים בנושא הערבי בשנות הארבעים המאוחרות היו אופטימיים יותר ואופטימיים פחות; עם האחרונים נמנה אז מיכאל אסף, הסופר לעניינים ערביים של דבר והעורך של העיתון אל-יום, עיתון שהחל לצאת בשפה הערבית במימון משותף של הממשלה וההסתדרות. מיכאל אסף היה מעורה מאוד בחייה אוכלוסייה הערבית בארץ-ישראל.
ב-1949 הוא הגדיר את תהליך השילוב כ"תהליך של הפיכת הערבים לאזרחים הרוחשים נאמנות מינימלית הכרחית למדינת ישראל".(3) בדבריו אלה מקננים החשש ואי-הידיעה לגבי העתיד להתרחש. ההגדרה שלו מהולה ביסודות של ההשקפה הנגדית, ההשקפה הביטחונית, שהייתה תקפה אז, ועדיין היא תקפה היום.
ביסודו של השיקול הביטחוני עומדת ההנחה, שערביי ישראל הם מיעוט בעל זיקה לאויב, מיעוט המהווה סיכון ביטחוני למדינת ישראל. תחת הרושם הכבד של קרבות 1948, ולאחר שלושים שנה של עימות, של סכסוך יהודי-ערבי אלים, קינן הפחד אצל רבים ביישוב היהודי, כי במיעוט הערבי גלומה סכנה לעצם המשך קיומה של מדינת ישראל.
ג'ון קמחי, שביקר בנצרת באוגוסט 1948, שבועיים לאחר כיבוש העיר, סיכם את רשמי ביקורו בעיתון דבר: "מדינות ערב ינצלו, מן הסתם, את ההזדמנות הראשונה להחריב את ישראל. עוד שנים רבות תצטרך ישראל לחיות על חרבה. התוכל ישראל להרשות לעצמה שישב בתוכה מיעוט ערבי גדול?"(4)
ביטויים דומים אנו מוצאים אצל מאיר ארגוב, שכיהן אז כיושב-ראש ועדת החוץ והביטחון של הכנסת, ואצל אחרים. ביטוי כולל ומקיף לחשש מפני "הגיס החמישי" הזה נתן אלון בחיבור שנתפרסם אמנם בשנים מאוחרות יותר, אבל מתייחס לתקופה הראשונה. הוא מצביע על חמישה תחומי פעילות עוינת אפשרית מצד ערביי ישראל, שבהם טמון פוטנציאל הסכנה: ריגול, חבלה וטרור, לוחמה זעירה, תעמולת הסתה והטלת אימים, ומאבק מדיני על ידי העלאת תביעות לאוטונומיה חבלית או על ידי יצירת מהומות עלות אופי מדיני בסיטואציות בינלאומיות מיוחדות.(5)
הממשל הצבאי
הדרך להתמודד עם החשש הביטחוני נמצאה בשלושה מישורים עיקריים: גירוש חלקי של ערבים ממקומות יישובם בזמן המלחמה או לאחריה, השתלטות על הרכוש הנטוש, ותפיסת קרקעות. שאלת הגירוש וההעברה ושאלת הפליטים המקומיים הן סבוכות ומורכבות, וזכו לעיון מקיף של חוקרים אחדים בעת האחרונה; לפיכך לא נעסוק בה במסגרת זאת.
הכלי הראשי למימוש המדיניות הביטחונית היה כמובן הממשל הצבאי, שהחל רשמית ב-21 באוקטובר 1948 בחמישה אזורים מאוכלסים בערבים: נצרת, הגליל מערבי, רמלה-לוד, יפו והנגב. הממשל הצבאי הוקם כאמצעי למניעת שובם של פליטים, למניעת כניסתם של מסתננים ולפינוי שכונות וכפרים נטושים למחצה. אבל סמכויותיו היו למעשה בלתי מוגבלות. הן ינקו מחוקי החירום של 1945, ירושת המנדט הבריטי, וניכרו ביכולתו להגביל את התנועה של האזרחים הערביים ולתפוס קרקעות ורכוש.
הממשל פעל גם כמנגנון חשוב לפיקוח פוליטי, ועד מהרה הפך אף מכשיר לגיוס כוח פוליטי, בהקשר של פעילות המפלגות.
במצב שנוצר במגזר הערבי ניהלו אנשי הממשל את חיי היום- יום. במקביל פעלו נציגיהם של משרדי ממשלה שונים, ומאז קמה הממשלה זמנית החל לפעול גם משרד מיוחד לענייני מיעוטים, בראשות השר בכור שלום שיטרית, שכיהן באותה עת גם כשר המשטרה. לחמישה ממשרדי הממשלה נודע משקל יתר בהקשר זה: משרד האוצר, שטיפל ברכוש הנטוש והופקד על נכסי האפוטרופוס; משרד הביטחון, שבאמצעות צה"ל הפעיל את הממשל הצבאי; משרד ראש הממשלה; משרד החוץ; משרד המיעוטים. אתרכז בשלושת האחרונים.
המדיניות כלפי המיעוטים
בן-גוריון נטה לקבוע את המדיניות כלפי המיעוטים בעצמו, תוך הסתייעות בקבוצה קטנה של אנשים שבהם הוא נתן אמון. הוא לא הרבה לעסוק בנושא הזה, וככל שהתייחס אליו, אימץ את נוסחת "כפל המטרות" – שוויון וביטחון. בדיון בכנסת הצהיר: "המדיניות השקולה והנחרצת של המדינה היא שוויון בזכויות ובחובות, ונדמה לי, שהשוויון בזכויות יתקיים יותר מאשר שוויון בחובות".(6) בד בבד הוא הצביע על העניין הביטחוני. יהושע (ג'וש) פלמון, מי ששימש יועצו לענייני ערבים, מספר, שבן-גוריון הקפיד על קיום תפיסת השוויוניות ושמירתה, "ככל שניתן היה, עד איזה שהוא קו אדום בלתי מוגדר. בלתי מוגדר, משום שהוא עשוי או עלול להשתנות או להתגבש מחדש, כתוצאה מהתפתחויות ומאירועים שלא ניתן לצפות אותם".(7)
כלומר, היה בדברים יסוד של זמניות, לא בהקשר של עצם קיום המדינה, אלא בכל מה שקשור ליחסי מיעוט ורוב בתוך מדינת ישראל; המצב משתנה, העניינים הם בלתי גמורים, ולכן יש להיזהר מקביעות שלא ניתן יהיה לשנותן בעתיד.
המסמכים שהותרו לפרסום מצביעים על מעורבות ניכרת של משרד החוץ בטיפול באוכלוסייה הערבית. כך למשל באוגוסט 1948 הפנה משה שרתוק מכתב אל שר המיעוטים, ובו הוראות מפורשות כיצד לנהוג בראשי הציבור בנצרת, את מי להרחיק ואת מי לקרב.(8) פלמון גורס, כי המעורבות הזו של שרת בעניינם של ערביי ישראל נבעה מכך, שבמערכת הפנימית של מפא"י הוא היה המופקד על הנושא של הערבים; אמנם בעיקר בהקשר של יחסי חוץ, אבל גם מן הזווית הפנימית המקומית.
ההערות של שרתוק, מוסיף פלמון, היו יותר בגדר קביעה תאורטית של קווים, שכן על הביצוע ועל המימוש של אותן המלצות הוא לא עמד. העמדה שייצג משה שרת נטתה יותר לקו הליברלי-שוויוני. הוא תמך בקיומו של הממשל הצבאי, אבל בה בעת הרבה להדגיש את הצורך ביחס אנושי יותר ובטיפול מוסמך יותר בבעיות כלכליות ומנהליות מצד הממשל הצבאי.
אשר למשרד המיעוטים נשאלת השאלה, כיצד ומדוע הוקם המשרד הזה? תום שגב כותב בספרו, שערב הכרזת העצמאות ניסח בכור שיטרית מסמך שהציע כי משרד מיוחד יטפל בכל בעיות המיעוטים – ביטחון, רכוש, מזון, דת, כלכלה וכו'.
ההסבר של פלמון שונה במקצת וציני יותר: "בהפקדת נושא המיעוטים והמשטרה בידי שיטרית היה משום פתרון בעיה, כי בכך ניתן ייצוג ועיסוק לנציג הבכיר של הספרים, ולא סתם הספרדים (אם נשתמש בלשון התקופה), הספרדים החיוביים בממשלה".(9)
שיטרית, איש-משטרה ושופט בתקופת המנדט, היה אדם חביב, מקובל על הבריות, נודע בקשריו הטובים עם הערבים, והיכרותו הקרובה עם צדדיו השונים של הנושא הכשירה אותו לשמש חוליית קשר למיעוט הערבי. הוא רצה, כך הגדיר זאת, להיות "פה לערבים". הוא סבר שיאפשר להם "להכיר לאט לאט ובהדרגה את המציאות, להסתגל אליה, לרחוש אמון לממשלת ישראל ולהכיר ברעיון קיומה של מדינת ישראל". שיטרית ראה את תפקיד המשרד בכך, שזכויות המיעוטים לא תקופחנה, ושישובו בהקדם האפשרי לחייהם הנורמליים; "בכל לבנו שואפים אנו שהמיעוטים ירגישו עצמם בתוכנו בטוב".(10) במשרד, שהחל לפעול בראשות גד מכנס, היו שתי מחלקות: מחלקה לשיקום וטיפוח יחסים עם המיעוטים, בראשות משה ארם, ומחלקה להסברה, תרבות וחינוך, בראשות הסופר יהודה בורלא. המשרד מילא בעיקר תפקידים של תיווך ותיאום בין המשרדים השונים ובין האוכלוסייה הערבית בתחום של אספקת מזון, עבודה, תברואה, תעסוקה, מתן הלוואות וכו'.
מדיניות המשרד זוהתה עם קו ליברלי.(11) שיטרית העניק אמנם עדיפות לשיקולים צבאיים-מדיניים, אך חיפש בכל דרך פשרות, שמטרתן להקל על הנפגעים מפעולות של הריסת בתים, פינוי אזורים שנתפסו בידי הצבא ועוד. עם זאת, יכולתו להשפיע באופן מעשי על מהלך העניינים ולהשיג סמכויות ביצועיות של ממש הייתה מוגבלת. לא היה לו בסיס של כוח בממשלה, וכנראה גם לא במפלגה. הוא אף סבל מתחושת נחיתות מסוימת מול הצבא. במהרה הגיעו הדברים לידי משבר, כאשר לשיטרית התחוור שמשרדו הולך ומתרוקן מתוכן. הסימן הראשון לכך היה בדצמבר 1948, כאשר משרד החינוך הפקיע את הטיפול בענייני ערבים מידי מחלקתו של הסופר בורלא והעביר אותה לטיפולו הישיר. שיטרית יצא להגנה, ניסה להיאבק, כתב מסמכים, אבל ההחלטה לא שונתה. משנוצר משבר חמור בינו לבין משרד הבריאות הוא פנה לבן-גוריון וביקש הכרעה.
בן-גוריון נועץ בפלמון איש אמונו, וזה המליץ לפרק את המשרד ולמסד את המחלקות הערביות שיפעלו באופן נפרד במשרדי הממשלה השונים. במקביל הציע פלמון להפקיד את סמכות התיאום בין הגופים השונים בידי יועץ מיוחד של ראש הממשלה לענייני ערבים. את הרעיון, טוען פלמון, הוא שאב מתפיסת המנהל והממשל הבריטי. ההצעה התקבלה, ומשרד המיעוטים פורק ביוני 1949. באופן רשמי הוכרז, שהמיעוטים הם אזרחים שווי-זכויות, ומחלקות הממשלה השונות יטפלו בהם. ג'וש פלמון התמנה ליועץ הראשון של ראש הממשלה לענייני ערבים, ובכך נפתח פרק חדש בדרך טיפולה של ממשלת ישראל בערביי המדינה, פרק שמצריך עיון נפרד.
סיכום
לסיכום, נידרש שוב לשיקולי היסוד של המדיניות כלפי הערבים בישראל ולשאלת היחס בין המרכיב הביטחוני והמרכיב הליברלי-שוויוני. יש הנוטים לראות בשיקול הביטחוני עיקר במדיניות הישראלית, והם מפחיתים בערכו של עקרון השילוב. לדעתם, המחויבות לשוויון אין לה אלא ערך הצהרתי בלבד.
אולם הגישה הזאת מתעלמת מתנאי המציאות הסבוכה שנוצרה לאחר 1948, ומן הדילמה בין נקיטת מדיניות של "יד קשה" לבין "יד רכה", בין נטייה לבודד ובין שאיפה לשלב, בין הרחקת האויב ובין קירוב הידיד. המדיניות כלפי האוכלוסייה הערבית קיפלה בתוכה אז, כמו היום, את שני המרכיבים האלה בכפיפה אחת ותוך דו-קיום שבסתירה. ניתוח של המדיניות הזאת תוך התעלמות או ביטול אחד מן הגורמים יימצא איפוא פגום ולוקה בחסר.
לגבי השאלה, איזה משני הגורמים האלה היה בסופו של דבר המכריע בשנים -1949, התשובה ברורה: שיקולי הביטחון הם שהיו דומיננטיים. אבל אין בכך כדי לבטל את קיומה של המערכת הנגדית, זו שייצגוה שרת, לבון, בן-צבי, גרינבוים ומשרד המיעוטים על ראשיו ופקידיו השונים, כפי שניסיתי להראות.
עם ביטולו של משרד המיעוטים עוצב הדפוס המנהלי המטפל בערביי ישראל: מבנה שענייני הערבים מופקדים בו בידי הממשל הצבאי, היועץ לענייני מיעוטים והמחלקות לענייני ערבים במשרדי הממשלה השונים. מבנה זה שחרר את הדרג המדיני מן הצורך עם השאלה הערבית בישראל. מנקודה זו ואילך, בשנות החמישים והשישים, מעטים מאוד נתנו את הדעת לתהליכי השינויים החברתיים, הכלכליים, התרבותיים והפוליטיים שהתחוללו באוכלוסייה הערבית בישראל למן 1948 ואילך. את התוצאות של ההתעלמות הזו אנו חשים בעצם הימים האלה.