ארצות-הברית ומשבר סואץ: הדיפלומטיה ומגבלותיה
מאת: אלפרד אתרטון.
מקור: מבצע קדש ומערכת סואץ 1956 עיון מחדש.
עורכים: משה שמשאילן טרואן. המרכז למורשת בן-גוריון, קריית שדה-בוקר,
הוצאת הספרים של אוניברסיטת בן-גוריון בנגב, 1994.
בטוחני שכל אחד מאיתנו שקע אי-פעם במשחק שאלות כגון 'היכן היית כאשר?' היכן היית כאשר היפנים הפציצו את פרל הרבור? היכן היית כשנרצח הנשיא קנדי? אתחיל בתשובה לשאלה היכן הייתי כאשר החלה מלחמת סואץ, לא רק כדי לשחק את המשחק 'היכן היית כאשר', אלא משום שהדבר מלמד משהו על מקומה של ממשלת ארצות-הברית באותה מלחמה. אז הייתי מזכיר שני צעיר בשגרירות האמריקנית בדמשק.
מחלקת המדינה אישרה את המלצת שגרירנו שארצות-הברית תפתח קונסוליה כללית בחלב, ושאני אהיה הראשון שיעמוד בראשה. ב29 – באוקטובר 1956 נמצאתי אפוא בחלב, לשם הגעתי כדי למלא שתי משימות מטעם ממשלתי. הראשונה, חיפוש בניין מתאים לקונסוליה – משימה שגרתית. המשימה השנייה היתה ליצור קשר עם הקהילה האמריקנית הקטנה בצפון סוריה, שהיתה מורכבת בעיקר ממחנכים ומיסיונרים, ולהודיע להם שבגלל החרפת המשבר באזור מייעצת להם ממשלתם לעזוב את סוריה.
הקהילה האמריקנית הרשמית בדמשק כבר פונתה לפני כן אל הביטחון, היציבות והנוחיות שהציעה ביירות, ככל שהדבר יישמע מוזר כיום.
כשהושלמו שתי משימותי יצאתי לכיוון דמשק, וכהרגלי עצרתי למנוחה קלה מן הנהיגה בחומס. שם, כשלגמתי קפה במסעדה האהובה עלי, החלו להגיע ידיעות ברדיו על כניסת כוחות ישראליים לסיני. היתה לי נחמה אחת על כך שהופתעתי הפתעה כה גמורה ועל שממשלתי לא הסבירה לי את הנימוקים לאזהרות שהעבירה באמצעותי לאזרחיה; על-פי הדיווחים, נשיא ארצות- הברית, שהיה במסע בחירות באותה עת, לא שמע חדשות אלו אלא תשע שעות מאוחר יותר.
ברור שממשלת ארצות-הברית היתה מודעת למתיחות הגואה ולסכנת המלחמה באזור. וושינגטון לא היתה מופתעת לחלוטין.
שכן בשלבים המאוחרים של ההכנות לפעולה בסואץ אי-אפשר היה להסתיר תנועות צבאיות. אנשי המודיעין שלנו לא היו לגמרי חסרי מידע בנוגע למתרחש, אף שלפי מיטב ידיעתי לא עלה בידם לצרף את הפרטים לכדי תמונה כוללת. אף שמספר פקידים בממשל צפו נכונה את העומד לקרות, שרר עד לרגע האחרון ממש בלבול שנוצר משום שישראל הפיצה מידע מטעה בשאלה האם ההכנות הצבאיות שלה מכוונות נגד ירדן או נגד מצרים. מאמציה של וושינגטון לגלות את כוונותיהן של ממשלות ישראל, אנגליה וצרפת נתקלו, אם לנקוט בלשון המעטה, בגילוי לב מוגבל. ככל שמשבר סואץ צבר תאוצה, ביקשה ממשלת ארצות-הברית להשפיע על מהלך האירועים, בלי שהבינה לחלוטין את אופי האירועים שעליהם ביקשה להשפיע. תמצית התיזה שלי היא זו: יכולתה של מדינה להשפיע על ענייניהן של מדינות אחרות מוגבלת לעתים קרובות, לא בשל הפוטנציאל העומד לרשותה, שעשוי להיות גדול, אלא בשל הבנה לקויה של המצב שעליו היא מבקשת להשפיע ובשל אי הצלחתה עקב כך לממש את כוחה הפוטנציאלי ביעילות, בזמן המתאים ובנקודה הנכונה, ובלי שמגמותיה וכוונותיה יתפרשו בצורה דו-משמעית. ובהמשך לכך הייתי אומר, שהפעלה יעילה של כוח חייבת להתבסס לא רק על הבנה ברורה של המצב שעליו מבקשים להשפיע, אלא גם על הערכה מפוכחת של היחס שבין האמצעים שהמדינה מוכנה להפעיל ובין המטרות שניתנות להשגה.
מדינות המוכנות לצאת למלחמה כדי להגן על האינטרסים שלהן כפי שהן מגדירות אותם, יהיו בדרך כלל בעמדת יתרון בהשוואה למדינות המבקשות להימנע ממלחמה.
טענתי היא שבשנים שקדמו למשבר סואץ לא הבין ממשל אייזנהאואר במלואם את האופי והעוצמה של האילוצים שהנחו את ממשלת ישראל או את ממשלת מצרים שתחת המנהיג החדש ג'מאל עבד אל-נאצר. הממשל לא הבין שמאמצי ארצות-הברית לעודד ברית של מדינות האזור, כולל עיראק, נגד מה שהיא העריכה כאיום סובייטי על האזור ונכונותה לספק נשק לאותן מדינות שיצטרפו לברית יחד עם אי נכונותה לספק נשק לישראל, תרמו להרגשת אי הבטחון של ישראל באותה תקופה. ממשל אייזנהאואר גם לא הבין שאי השתדלותו לאכוף את החלטות האו"ם בנוגע לזכותה של ישראל למעבר חופשי דרך תעלת סואץ תרמה לתחושת הבדידות של ישראל וללחץ מבפנים לפעול לבדה. ממשלת ארצות- הברית התנגדה למדיניות התגמול הצבאית של ישראל, ונתנה לכך פומבי בהצטרפה לגינוי כמה פשיטות ישראליות באותה תקופה, החל בפשיטה על קיביה וכלה בפשיטות על עזה וחאן יונס. מנקודת מבטה של ישראל, ארצות-הברית לא הציעה לה באותו זמן חלופה כלשהי.
באשר לתפיסת ארצות-הברית את העמדה הערבית, הרי גם כאן נכשל ממשל אייזנהאואר בהבנת הכוחות שאילצו את נאצר לבוא בברית עם המדינות הבלתי מזדהות ולבקש נשק מן הגוש הסובייטי, כאשר מעצמות המערב, יוזמות ההצהרה המשולשת משנת 1950, דחו את בקשותיו לאספקת נשק. הממשל לא הבין את עומק האיבה וההתנגדות הלאומנית הערבית לישראל ואת תחושת ההשפלה של הערבים בשל חולשתם הצבאית והמדינית. הממשל היה איטי בהערכתו כי נאצר, ששאף להנהגת התנועה הלאומית הערבית, יוסט על-ידי כוחות אלה מהתייחסותו הראשונית לבעיה הפלסטינית, שנראתה פרגמאטית או לפחות נטולת רגש חזק, לעמדה של התגרות בישראל – לדוגמה על-ידי הגברת ההסגר על מצרי-טיראן בספטמבר 1955. אין כוונתי כאן לענות על השאלה שנשאלה במשך השנים, אם מעשיו של נאצר הם הסיבה או התוצאה של האסטרטגיה הנוקשה של בן-גוריון, שגרסה הפעלת אמצעים צבאיים כדי לאלץ את הערבים להבין שישראל היא עובדה קיימת. אתמקד בשאלה כיצד פירש ממשל ארצות-הברית מצב זה וכיצד הגיב עליו. כל מעייניו של הממשל האמריקני היו במלחמה הקרה, ולכן לא העריך נכונה את עוצמתם ואת מידת קיטובם של הכוחות שצברו עוצמה במזרח התיכון.
תוך שהוא מחזר אחר מצרים, חלק מהאסטרטגיה האנטי- קומוניסטית שלו, היה על הממשל להתמודד גם עם לחצים בחזית האמריקנית הפנימית לספק נשק לישראל. בו-זמנית התחבטה ארצות-הברית בבעיה כיצד לשמור על יחסיה ההדוקים עם בעלות בריתה בנאט"ו, בריטניה וצרפת, שעה שהיא מעודדת את חיסול שיירי הקולוניאליזם ברחבי תבל המיוצגים בין היתר בידי שתי בעלות הברית הללו. ארצות-הברית לא שאפה לרשת את מה שנותר מן האימפריה הבריטית או מהמאחז הקולוניאלי של צרפת. לעומת זאת, ההנהגה האמריקנית באותו זמן היתה משוכנעת שעידן הקולוניאליזם עבר מן העולם ועל כן חשוב לעלות על גל העתיד – שחרור העמים מעול השלטון הקולוניאלי. היה זה בהתאם למסורת והמורשת האמריקנית, ובוודאי כך הבינו האמריקנים את מדיניות ממשלתם.
עובדה היא שכאשר ניסתה ארצות-הברית לפתח יחסים עם מצרים, ראתה בריטניה בנאצר איום גובר למעמדה באזור התעלה, במפרץ הפרסי ומזרחה משם.
מבחינת צרפת, אלג'יריה בוודאי לא היתה הסיבה היחידה או העיקרית לכך שזו היתה מודאגת ממדיניותו של נאצר. ובכל זאת, נדמה לי שמקובל לחשוב שצרפת אכן ראתה בנאצר איום על מעמדה באלג'יריה ושזה היה גורם בהחלטתה להצטרף למה שנודע לימים כמבצע סואץ.
כשלון מאמצי ארצות-הברית להשפיע על מהלך המאורעות בפרק זמן זה שיקף את מגבלות הכוח האמריקני בתקופה שלפני המלחמה. האזהרות – הן לישראל שתגלה ריסון במדיניות התגמול שלה והן לנאצר שיימנע מקבלת נשק סובייטי – לא נענו. בסופו של דבר נחלה ארצות-הברית סדרת כישלונות במדיניותה לרכישת לבו של נאצר, שהיתה עד לאותה שעה יסוד האסטרטגיה האמריקנית במזרח התיכון: המצרים קשרו עיסקת נזק עם הסובייטים, השליח החשאי של הנשיא אייזנהאואר רוברט אנדרסון נכשל בניסיונו ליצור הבנה בין בן-גוריון לנאצר, ומצרים הכירה בסין הקומוניסטית. כישלונות אלה וכן כניעה לרגשות אנטי-נאצריים ופרו-ישראליים חזקים בקונגרס של ארצות-הברית גרמו לכך שממשלת ארצות-הברית נסוגה ב19 – ביולי 1956 מהצעתה לסייע במימון בניית סכר אסואן, הצעה שהגישה רק בדצמבר 19.
55 יש משום אירוניה בעובדה שמאמץ זה להפעיל כוח אמריקני באמצעות לחץ כלכלי על מצרים זירז את שרשרת האירועים שהגיעו לשיאם במלחמה, שאותה ביקשה וושינגטון למנוע. שרשרת אירועים זו החלה בהלאמת חברת תעלת סואץ בידי נאצר שבוע לאחר מכן. נאצר הציג את ההלאמה כתגובה לנסיגת ארצות-הברית מהצעתה. אני יודע שיש אסכולה הטוענת שנאצר היה מוצא דרך להלאמה בכל מקרה. אך גם אם נכונה טענה זו, עובדה היא שהנסיגה ממימון סכר אסואן סיפקה לו אמתלה.
מאמצי ארצות-הברית למנוע את מלחמת סואץ, בכלל זה אזהרותיה לבריטניה ולצרפת שיישארו לבדן אם יבחרו להשתמש בכוח צבאי, לא זכו בתשומת לב, וככל הנראה גם לא עוררו אמון.
יש להודות בכך שדאלס שיגר מסרים סותרים באשר לעמדתו כלפי נאצר, ובכך בוודאי לא סייע לאנגלים ולצרפתים להבין עד כמה אין הנשיא אייזנהאואר מעוניין להיות מעורב בצורה כלשהי בפעילות צבאית נגד מצרים.
כשהחלו פעולות האיבה, אכן היתה למדיניות ארצות-הברית ולפעולותיה השפעה על מהלך המאורעות. עד אז כבר אימצה וושינגטון את המטרה של החלשת נאצר ובידודו. התלהבותה מנאצר שככה וירח הדבש עמו נגמר למעשה. ארצות-הברית התנגדה לפעולה צבאית, לא משום שביקשה להציל את נאצר, אלא משום שהיתה משוכנעת שפעולה כזו תאחד את העולם הערבי מאחוריו ותפתח פתח לברית-המועצות. התייצבותה נגד אנגליה, צרפת וישראל באו"ם, ופעולות כמו עיכוב משלוחי חירום של נפט לאירופה לאחר שהתעלה נחסמה ומניעת הזרמת כספים לייצוב הלי"ש תרמו בלי ספק להתמוטטות המאמץ הצבאי האנגלי-צרפתי, שכבר היה נתון ממילא ללחצים רציניים מבית לפחות בבריטניה.
באותו זמן דחתה ארצות-הברית על הסף הצעה סובייטית לפעולה משותפת והזהירה מפני התערבות סובייטית, ובכך הבהירה את ההבדל בין כוונות האמריקנים לכוונות הסובייטים. ב6 – בנובמבר הודיעו הבריטים והצרפתים על כוונתם לסגת, ואכן עד סוף דצמבר הוציאו את כוחותיהן ממצרים.
הטיפול בנוכחותה של ישראל בסיני היה, כפי שהתברר, מסובך יותר. לממשלת ישראל, שלא כמו לממשלות אנגליה וצרפת, היתה תמיכה איתנה מבית והיא זכתה לניצחון צבאי מכריע. רק בחודש מארס – כתוצאה משילוב של הבטחות ולחצים אמריקניים, וקרוב לוודאי גם בשל מודעותה של ישראל לחשיבות יחסיה עם ארצות- הברית בטווח הארוך – נסוגה ישראל מסיני.
רק באיחור עלה אפוא בידי ארצות-הברית להפעיל השפעה של ממש במציאת פתרון למשבר המיידי בסואץ. עמדותיהן של אנגליה וצרפת במזרח התיכון היו הרוסות, ארצות-הברית היתה צריכה להוות משקל-נגד לברית-המועצות, והיו לה התחייבויות הן כלפי כוחה או"ם שהופקד על שמירת השלום והן כלפי ישראל בתמורה לנסיגתה. בגלל כל אלה יצאה ארצות-הברית מן המשבר ככוח המערבי העיקרי במזרח התיכון, וכזו נשארה מאז ועד היום.
העובדה שבכל זאת לא עלה בידי ארצות-הברית מיד לאחר המשבר לנצל תוצאה זו לטובתה לטווח ארוך מעידה שוב כיצד הבנה לקויה של המצב שבפניו עמדו האמריקנים מגבילה את הפעלתה היעילה של העוצמה האמריקנית.
אני מדגיש זאת משום שזה המסר העיקרי של דברי אלה.
וושינגטון ביקשה להמשיך אחרי משבר סואץ בנקודה שבה הפסיקה לפני פרוץ המלחמה, בלא להתחשב במציאות החדשה שנוצרה: מלחמת סואץ שינתה את מערכת היחסים והתפיסות במזרח התיכון. יתר על כן, המלחמה גרמה להקשחת עמדותיהם של שני הצדדים בסכסוך הישראלי-ערבי. הדילמה שעמדה בפני ארצות-הברית לפני המלחמה לא רק שנשארה גם לאחריה, אלא אף גברה: היא לא יכלה ליישב את מחויבותה כלפי ישראל עם שאיפתה להגביר את השפעתה בעולם הערבי, שסירב להכיר בישראל, ועם רצונה להשאיר את העולם הערבי מחוץ למחנה הסובייטי. למרות זאת אחרי המלחמה נקטה ארצות-הברית, שתפיסותיה קיבלו חיזוק בעקבות דיכוי המרד בהונגריה בידי הסובייטים, מדיניות שהחריפה את הדילמה שהיתה חריפה ממילא.
בשעה שהעולם הערבי צפה בהתקפה על אחת ממדינותיו בידי ישראל, בריטניה וצרפת, הכריזה ארצות-הברית שהאויב הוא ברית-המועצות ופרסמה את מה שנודע אחר כך כדוקטרינת אייזנהאואר. בשמה של דוקטרינה זו הזמינה ארצות-הברית את כל מדינות האיזור להצטרף לברית נגד הקומוניזם הבינלאומי ולמעשה נגד ברית-המועצות, שהערבים ראו בה תומכת ראשית בעניינם במשבר האחרון. ההזמנה נתקבלה בישראל בדרך כלל בחיוב, אך כי עוררה אי-אלו חילוקי דעות, לדעתי משום שישראל ביקשה להיות בטוחה שמדובר בברית שאם תקום תוכל היא להצטרף אליה. לעומת זאת ברוב מדינות ערב נדחתה ההזמנה ובאחרות התקבלה בהסתייגות, במקרה הטוב.
האהדה ממנה נהנתה ארצות-הברית בעולם הערבי מיד אחריה מלחמה, בשל העמדה שנקטה נגד הפלישה המשולשת, נמוגה מהר למדי; היא הומרה בגינוי חריף של דוקטרינת אייזנהאואר, שתוארה בידי מדינות רבות באזור כמאמץ ללכוד את הערבים בחיבוק ניאו-קולוניאליסטי. שוב נתגלו מגבלות הכוח האמריקני.
ברור שלא היה זה משגה של ארצות-הברית בלבד, אך התגובה האנטי-אמריקנית שפשטה תוך זמן קצר ברוב האזור החריפה מאוד בשל כישלונה של ארצות-הברית להעריך נכונה את הכוחות שפעלו באזור ולהביאם בחשבון בעת קביעת מדיניותה.
מדינות ארצות-הברית במשברים של השנים 1967 ו1973 – היא אפילוג מעניין לניסיון של 1956. בשני משברים אלה שוב נתפסה ארצות-הברית לא מוכנה להתפרצותם הפתאומית של מעשי איבה, וגם בהם עשתה מאמצים של הרגע האחרון למנוע את התפרצותם, אך לשווא.
גם במהלך המלחמות האלה יכלה ארצות-הברית בפעולותיה ומדיניותה להיות גורם מכריע בדרך פתרון המשבר. אבל אם נשווה את גישתה של ארצות-הברית בתקופה שלאחר סואץ לגישתה אחרי מלחמות 1967 ו1973 -, נגלה שהבנה טובה יותר של המציאות הפוליטית ושל תפיסות הצדדים המעורבים בסכסוך אפשרה לה להפעיל את השפעתה הדיפלומטית, הן באמצעות האו"ם והן ישירות, בדרכים שלא היתה מסוגלת לנקוט אחרי משבר סואץ.
אציין עוד נקודה שתבהיר את סוגיית המגבלות והניצול של העוצמה והדיפלומטיה האמריקנית. עצם הידיעה שארצות-הברית נמצאת במזרח התיכון ומעורבת בו השפיעה על מדיניות ברית- המועצות, שכן היה על הסובייטים להתחשב בעובדה זו, וברגעים קריטיים של משבר היה עליהם לקחת בחשבון את האילוצים הנובעים ממנה. מן הראוי לציין שבמידת-מה פעלה עובדה זו בשני כיוונים, כאשר גם ארצות-הברית היתה מודעת לאינטרסים ולפוטנציאל של הסובייטים באיזור. מאלפת העובדה שאחד הצעדים הראשונים שנקטו ארצות-הברית וברית-המועצות בראשית פעולות האיבה ב1967 – וב1973 -, היה לפתוח את ה'קו אדום' ביניהן. ברור ששתי המעצמות רצו להימנע ממצבים שיובילו לעימות ברמה של מעצמות-העל.
לסיכום, אין בדעתי להגזים בהצלחותיה של הדיפלומטיה האמריקנית בתקופה שאחרי 1967, כשברור שהתנאים היו שונים לחלוטין מאלה של 1956.
ביוני 1967 הוערכה ישראל כמי שמגיבה על איום יותר מאשר כמי שנוקטת יוזמה צבאית בלא התגרות. זאת ועוד, להבדיל מ1956 -, ב1967 – לא נתקבלה החלטה של האו"ם הקוראת לנסיגה מיידית של ישראל. להיפך, החלטה 242 הכירה בכך שישראל תישאר בשטחים הכבושים עד שהערבים יכירו בה ויחתמו עמה על חוזה שלום. אף שמאמצי ארצות-הברית בתקופה זו לא הביאו לפריצת דרך משמעותית לקראת השלום, היה תפקידה של ארצות-הברית, אף שלא היו לה אז יחסים דיפלומטיים עם רוב מדינות ערב, יותר מועיל מאשר בתקופה שאחרי משבר סואץ ב1956 -. הרבה מן הדיפלומטיה האמריקנית אחרי 1967, והיתה זו דיפלומטיה פעילה מאוד, לא היה לגמרי לרוחה של ישראל. כוונתי במיוחד לתוכנית רוג'רס מ1969 -.
אך היתה הצלחה חשובה אחת שיש להזכירה – יוזמת רוג'רס בקיץ , אשר הביאה להפסקת אש בין ישראל לשתי שכנותיה 1970 הערביות, מצרים וירדן, והחזיקה מעמד עד למלחמת 1973.
התקופה שאחרי מלחמת 1973 היא לדעתי הדוגמה הטובה ביותר להשלכות ההשפעה האמריקנית על הדיפלומטיה המלחמתית במזרח התיכון. נכון שהנרי קיסינג'ר עקב מקרוב אחר הסובייטים במשך תקופה זו ועשה כל שביכולתו להוציאם מן הזירה הדיפלומטית במזרח התיכון. אבל גם הוא לא העריך את המצב רק במונחים אמריקניים-סובייטים; הוא התמודד עם הבעיות שבין הצדדים עצמם והגיע לסדרת הסכמים, שבסופו של דבר נשאו פרי בקמפ-דיוויד ובחוזה השלום הישראלי-מצרי.
השפעת ארצות-הברית במזרח התיכון בנושא בעל חשיבות ממדרגה ראשונה – המאמץ המתמשך להשגת שלום כולל באזור – החלה שוב לדעוך, לדעתי, כששכחנו את הלקחים של התקופות הקודמות והחילונו לדבר, ב1981 -, על מתן עדיפות ליצירת קונסנזוס אסטרטגי באזור – ביטוי שהעלה מחדש כמה מן ההנחות המוטעות של תקופת אייזנהאואר-דאלס. ישנן סיבות רבות לכך שחלה האטה בתהליך השלום מאז 1981. אני סבור שאפשר להטיל את האשם על כל אלה שיש להם נגיעה לבעיה זו. עם זאת, אחד הגורמים החשובים הוא שבשנים האחרונות ארצות-הברית לא תמיד זכרה מה צריך להיות סדר העדיפויות שלה.