מאת: פרופסור אלכסנדר ברלר
מקור: סקירה חודשית, ירחון לקציני צה"ל / מס' 4-3, מרס-אפריל 1978
"התמודדות חופשית" או הנחייה ממלכתית
מבוא
אחד מסימני-ההיכר הבולטים של התפתחות החברה בתקופתנו הוא נהירה מתעצמת של אוכלוסיות ממקומות-יישוב קטנים לגדולים יותר, ובייחוד מן הכפר אל העיר.
בתוקף נסיבות היסטוריות (שלא כאן המקום לעמוד עליהן), נטו היהודים בגלויות להקדים את האוכלוסייה הכללית בשלבי התהליך האמור, באשר הם השתייכו לרבדים הכלכליים הרלבנטיים ביותר להתהוותו. אולם שמקמה התנועה הציונית, חלו באוריינטציה של אותם חלקי העם היהודי שננו לאתגר הציוני תמורות כה כוללניות, עד שהסתמנה נטייה להתנער לא רק ממושגים הנוגעים ישירות להגדרת הזהות היהודית, אלא גם מכל התופעות הנלוות אליה, ובהן ההשתייכות המועדפת לרבדים כלכליים עירוניים מובהקים: העלייה לארץ-ישראל התקשרה בעיני המגשימים הראשונים למושג של חזרה לכפר; מכיוון שכך, נעשה הכפר הישראלי מוקד לחוזרים לכפר מתוך מניעים אידיאולוגיים מובהקים, ובו התמקמו גרעיני ההנהגה המדינית של המדינה-בדרך.
מדינת ישראל, דווקא בכך שפתחה את הארץ לעליית המונים, שינתה את המסד הדמוגרפי של העלייה. כמו בתחומים כה ריבם אחרים, סימנה הקמת המדינה גם כאן תחילתה של נורמליזציה והכנסת תהליכים חריגים – תולדת תקופה מהפכנית – לאפיקים יציבים. מכאן ואילך מתחוללת התפתחות אורבאנית אינטנסיבית, והיא תופסת מקום מרכזי במאמץ המתוכנן לקליטתם של גלי העלייה – מכאן, ושל יישוב הארץ – מכאן (עם זאת נשאר תפקודו של הכפר הישראלי שונה מהתפקוד של הכפר באותן ארצות, שבהן הוא שריד של התקופה הטרום-תעשייתית).
בצד הקמתם וצמיחתם המואצת של היישובים העירוניים החדשים, חל באותה תקופה גידול ניכר גם בערים וביישובים העירוניים הוותיקים: בחלקנו את היישובים העירוניים לקטיגוריות על פי גודל אוכלוסייתם (הקטגוריה הנמוכה ביותר – 2,000 עד 5,000 נפש; הגבוהה ביותר – מ-200,000 נפש ומעלה) והשוואת מקומם בסולם בתחילת התקופה הנסקרת ובסופה, מצאנו, שלא היה אף מקום יישוב עירוני אחד שלא עלה בשנות קיום המדינה לפחות בטווח של קטגוריה אחת.
הקמת ערים חדשות בישראל לאחר קום המדינה, ושיקום ערים ותיקות באזורי-פיתוח, אשר אוכלוסייתן התחלפה בחלקה הגדול – נבעה ממדיניות מכוונת לפתח את כל אזורי הארץ מבחינה כלכלית וחברתית.
כיסוד למדיניות זו שימש הצורך בדצנטרליזציה וליישוב הארץ תוך מניעת היווצרותם של ריכוזי אוכלוסייה במרכזה ולאורך מישור החוף.
השיקולים שעליהם הושתתו העקרונות להקמת הערים החדשות, עברו שינויים רבים במשך שנות קיום המדינה.
התקופה שחלפה מיום היווסדן של רוב הערים החדשות והמשוקמות, וכן המידע המגוון אשר נאגר בתחומי המחקר האורבאני בארץ, מתירים לנו לנסות ולהסיק לקחים בכל הנוגע לדרכי ההתפתחות האופייניות להתיישבות העירונית החדשה בישראל, מחד גיסא, ובאשר לכיוונים האפשריים של הצעת פתרונות לקידומן של הערים החדשות, מאידך גיסא.
מאמץ תכנוני ממלכתי
היסודות החברתיים שהקימו את ההתיישבות העברית בארץ, מראשיתה ועד ימינו אלה, היו במריבת המקרים יושבי ערים או עיירות בארצות מוצאם. אך בתהליך ההתיישבות בלטה דווקא, עד לתקופה מסוימת, התרחקות-מרצון מאורח החיים העירוני. הכפר היהודי בארץ אף הוא, אם כן, במקורו יצירה של יוצאי-ערים. חשוב להדגיש איפוא את ייחודו של תהליך העיור בישראל, כאשר ההתייחסות לדיכוטומיה (שניות) עיר-כפר במקרה שלפנינו, יש בה שוני לעומת המציאות הרגילה במרבית ארצות העולם, הן המפותחות והן המתפתחות (מה גם שאחוז האוכלוסייה העירונית בישראל הינו מן הגבוהים בעולם).
קצב הגידול הכמותי של ההתיישבות העירונית בארץ בכללותה – כאשר היישובים הלא-יהודיים נוטלים חלק בתהליך זה – היה מהיר במיוחד.
ברי, כי גידול כמותי מעין זה, מעצם טבעו, התבטא גם במובן האיכותי, דהיינו – בהאצה מוגברת של תהליכי העיור, במובנם הדמוגרפי, הכלכלי, החברתי-תרבותי והפיזי-מרחבי.
השפעתם של ריכוזי האוכלוסייה העיקריים הקיימים, אשר היוו מוקדי-משיכה לתהליכים אלה, הלכה והתעצמה, תוך הדגשה גוברת של חוסר שיווי המשקל הבין-אזורי ברחבי המדינה. תנאים אלה הולידו את הצורך החיוני והדחוף להביא לידי שינוי במערך הגיאוגרפי שליישובי הארץ. מכאן, שהערים החדשות, הינן תולדת מאמץ תיכנוני ממלכתי, אשר כוון להשגת מטרה מוגדרת.
בתנאיה המיוחדים של ישראל – בהקמת הערים החדשות – פעלו איפוא גורמים נוספים על אלה המקובלים בעולם במקרים דומים של הקמת ערים חדשות, ובראשם המגמה לדצנטרליזציה על מנת למתן גידול-יתר של מטרופולין צפוף. גורמים נוספים כרוכים בשוני מהותי בתפקודן של הערים החדשות. אלה באו לידי ביטויים המלא בהקמתן של הערים החדשות שבאזורי הפיתוח:
- ייסוד הערים התבצע באזורים שוממים או דלילי אוכלוסייה, שבהם חסרו כמעט לחלוטין האלמנטים השונים של תשתית עירונית;
- האוכלוסייה המתיישבת הופנתה לערים החדשות האלה. במסגרת תהליך מואץ של קליטת גלי עלייה המונית על-ידי רשויות ממלכתיות;
- לגבי חלק הארי של המתיישבים-העולים שהופנו לערים החדשות, היה בכך משום מעבר חד, שהשפיע ישירות על הפרט בתחומים הכלכליים-מקצועיים, החברתיים-תרבותיים והפיזיים, בעוצמה רבה מזו שחוו אותם עולים חדשים שהשתקעו במרכז הארץ.
אכלוס מזורז
לאותם הגורמים אשר מייחדים את תהליך הקמת הערים החדשות באזורי הפיתוח בישראל, יש השלכות ניכרות על עיצוב דמותן האורבנית של אותן הערים; מה גם, שבמרבית המקרים, פעולות האכלוס קדמו בהרבה ליצירת מערכת תעסוקתית אורבנית, אשר עיקרה בפעילות אינטנסיבית ומגוונת של רשתות שירותים.
המורפולוגיה החברתית והכלכלית של ערי הפיתוח (לרבות גודלן) מהווה סיבה ומסובב כאחת בכל הנוגע לקידומן של הערים, כאשר הגורם הקובע בתהליך הקידום הינו דרגת העיור במובנו האיכותי, כלומר במובנו החברתי-תרבותי; זה האחרון, במרבית המקרים, הינו פונקציה הנגזרת ממידת הגיוון של הקשת התעסוקתית המקומית.
המחקר מעלה את החשיבות המכרעת שבתכנון "המאיץ החברתי" כגורם בקידום העיר החדשה, נוסף על חשיבותו של תכנון המסובב הפיזי כשלעצמו. כביטוי הבולט ביותר ניתן לראות את המאמצים למשיכת שכבות בעלות כושר ארגוני, מקצועי ומנהיגותי.
הצדקתן היסודית של ערי הפיתוח הינה בעיקר בכורח "לפזר" את האוכלוסייה העירונית, כלומר, יישוב מאוזן יותר של מרחבים בכל רחבי המדינה. חולשתן – באכלוסן בתקופת ההקמה ובקשיים ההתחלתיים המרובים – (לפחות בחלקן) בשנות ה-50 המקודמות, כאשר זרמו אלפי עולים חדשים לארץ, ושאלת קליטתם הראשונית היתה למשימה ראשונה במעלה. חולשתן של חלק מהן – בחוסר היוזמה מבפנים, שהיה אינהרנטי לאופייה של אותה עלייה שעלתה לארץ באותה תקופה.
במשך השנים היינו עדים לגידול מהיר יחסית של אוכלוסיית ערי הפיתוח, אשר נבע הן מהפניית עולים והן מריבוי טבעי גבוה. בחלק מהן מסתמנת אף המגמה של ראשית צמיחתו של "כוח משיכה" (הגירה פנימית מיישובים אחרים) וירידה ניכרת בהיקף העזיבה; כן נמצא כי בהשפעת העולים הוותיקים – ובעיקר בהשפעת הצעירים שבהם – שהגיעו מיישובים אחרים, חל שיפור בתכונות האוכלוסייה (בחתך התעסוקתי, למשל), ובמקביל – עליית מה בשיעור יוצאי-אירופה בין התושבים. עם פיתוח מקורות התעסוקה במקום, חל מעבר מעבודות "לא טבעיות" (יזומות) ומחקלאות – לתעסוקה קבועה יותר בתעשייה ובענפים אחרים (בבנייה בעיקר) אך, עם זאת, תהליך השיפור השפיע רק במעט על חלק לא מבוטל של המועסקים, החסרים השכלה ומיומנות, וחלקים מקבוצות מקומיות אלה מידרדרים במצבם החברתי והכלכלי.
השיפור הכלכלי והתעסוקתי בקרב חלק מן התושבים נתן אותותיו, בין היתר, בהיווצרות רמה גבוהה יותר של הזדהות חיובית עם המקום.
ערים הגדלות במהירות
תהליך העיור בישראל הוליד שורה של תנאים מוקדמים להקמתן של ערים חדשות, ואף להתפתחותן המהירה של אחדות מהן. הוקמו ערים שמכל הבחינות מצדיקות את הכינוי "חדשות"; בצדן יש ערים מספר ששוקמו או שנמצאות בתהליך שיקום, שאף הן נכללות ברשימת ה"חדשות", הן משום אוכלוסייתן החדשה לחלוטין, והן משום השינויים שחלו בנופן האורבאני.
להקמתן של ערים אלה נתלוו בעיות קשות, שהשפעתן היתה לא מבוטלת: לחץ דמוגרפי עקב עליות המוניות וההכרח לספק קורת-גג להמוני עולים, בד בבד עם ההכרח לפתור בעיות כלכליות וחברתיות מורכבות בארץ כולה. על כן, מעניין במיוחד לעמוד על דרכי התהוותן והתפתחותן של אותן הערים החדשות, שמבחינת מצבן הנוכחי ותוכניות הגידול הקיימות לגביהן לעתיד הלא-רחוק, ניתן לכנותן בשם "ערים הגדלות במהירות". ניתוח מעין זה חשוב, כדי לעמוד על מקורותיו של גידול זה, ועל התנאים להתהוותו בארץ. ניתוח המגמות הללו והפקת לקחים מהן עשויים להיות לעזר במציאת הדרך הנכונה והשיטות שיש להפעיל, על מנת לקדם ערים שקצב התפתחותן אינו שמביע רצון.
את הסיווג של ערים הגדלות במהירות, ניתן לערוך בהתאם לאמות מידה שונות. אנו נסווגן על פי שתי אמות מידה:
- המרווח בין גודלה ההתחלתי של היחידה ההתיישבותית לבין זו המשוערת (או המוצעת) בתוכניות לעתיד;
- אופיים של כוחות היוצרים את העיר, אשר גרמו לדחף הגידול.
את הסוג הראשון מהוות אותן הערים שגידולן המואץ מביא עמו שינוי מהותי בהירארכיית הגודל. דבר זה יכול להתבטא בעלייתו של כפר לדרגת עיר, או הפיכתה של עיירה קטנה לעיר גדולה. בקבוצה מעין זאת של יישובים עירוניים מסתמנות בעיות הארגון הכלכלי, החברתי והמרחבי באורח חריף ביותר. תהליך הגידול מתהווה במקרה זה באופן דרסטי ביותר והוא מלווה בהרבה קשיים. קשיים אלה מוצאים את ביטויים בראש ובראשונה באדישות הסביבה שעליה משפיעים את השפעתם האימפולסים של כוחות היוצרים יישובים עירוניים אלה. יש, והאדישות היא טכנית, כשחסרים המיתקנים המשותפים הבסיסיים בשטח; ויש והאדישות הינה בעלת אופי סוציו-פסיכי, כשהאוכלוסייה המקומית קופאת על שמריה, למרות תהליך הגידול המהיר. לעיתים ישנה גם אדישות של מנגנון אדמיניסטרטיבי, שאינו מסוגל להדביק את השינויים המהירים.
ככל שגדול יותר שיעור הגידול וקצבו לעומת גודל-המוצא, מוצדק יותר הכינוי "עיר חדשה".
על אף העובדה שאחדות מן הערים לא היו בבחינת "לוח-חלק", נכנה אותן בכל זאת "חדשות".
הסוג השני הן ערים בעלות גודל בינוני, אשר גידולן כלול בתוכנית הפרספקטיבית שנתקבלה קודם לכן, אלא שהזמן שבו הושג הגודל הזה קוצר באורח ניכר.
ערים מן הטיפוס הזה אינן מעוררות קשיים מיוחדים באשר לתחום האורבני, ונוצרים בהן תנאי חיים קלים יותר לתושביהם החדשים. לעומת זאת, חמורות כאן יותר הבעיות הקשורות ביצירת צורות מתאימות של מרכזיהן, המיועדים לספק צרכים מוגדלים לשם מילוי פונקציות שירותיות חדשות ומרובות. מרכזים אלה אינם מוגבלים לרוב במסגרת העיר המסויימת, אלא מתייחסים לשטחים נרחבים יותר המצויים ברדיוס ההשפעה שלהם – לתת-איזור או איזור.
הסוג השלישי הן יחידות התיישבות עירונית בגדלים שונים, המוקמות בצורת אגלומרציות עירוניות בדרך של גידול חד, ולא תמיד מוכוון ומתוכנן. ביחס לסוג זה של ערים שקיומן מותנה אהדדי – אין טעם לעסוק בניתוחן ולטפל במלאכת הסיווג של כל אחת מהן. ערים אלה קיימות קיום-יחדיו ומאפיינות אותן פונקציות משותפות במידה ידועה.
אם אנו מדברים, איפוא, על דצנטרליזציה באמצעות תכנון האכלוס בארץ, הרי לדבר שתי כוונות: האחת – המגמה למצוא מקומות אופטימליים להתיישבות חקלאית ועירונית בכל רחבי הארץ; והשנייה – הדאגה לעתיד קיומן של הערים הגדולות, ובייחוד תל-אביב, שגודלה הוא כבר היום מחוץ לכל פרופורציה למבנה האיזורי והארצי המציאותי. מלבד המגרעות הסוציאליות, מעמיסה כל עיר גדולה משא כספי כבד על ארצה, בגלל ההתעסקות הבלתי-פרודוקטיבית והוצאות השירותים המסובכים מסוגים שונים, הדורשים לפעילותה ולחייה.
הבעיה הראשונה של התכנון בישראל הינה בעיית ההתיישבות של האוכלוסייה הקיימת. אשר מצאה רק בחלקה את מקומה ואת תעסוקתה היציבים – אולם אין זאת בעיה כלכלית גרידא: העברת חלק מהוותיקים לאזורים המרוחקים יותר הינה בעיה חברתית ממדרגה ראשונה. קיים קשר הדוק בין השינויים הפנימיים במבנה היישוב, אשר התפתחו לאחר קום המדינה ובין בעיות הקליטה של העולים-המהגרים.
תכנון האכלוס בישראל הינו תוצאה של החלטה מלמעלה, של הגורמים והמוסדות המיישבים, שראו עצמם אחראים לא רק לאוכלוסייה הקיימת של המדינה, אלא גם למאות אלפים תושבי העתיד שעמדו לעלות לארץ במשך תקופה קצרה. התנאים הפיסיים של ארץ מתפתחת והמקורות הכלכליים המצומצמים לפרנסת אוכלוסייה צפופה – העמידו את הדרישה לתכנן מראש את אופן קליטת העלייה.
כתוצאה משילוב צרכים אלה של יישוב גלי-עלייה ושל אכלוס עירוני של מרחבי הארץ, קיימת בערים החדשות חפיפה ניכרת בין ארצות-מוצא ושכבות-ותק. חפיפה זו היוותה גורם מכביד, באשר היא גררה לעיתים חפיפה נוספת בין ארץ-מוצא ומנהיגות מקומית.
תופעה זו מעוררת שאלה (ספק ערכית, ספק נורמטיבית- אינסטרומנטלית): האם הרכבת אוכלוסייה בגושי-מוצא מאסיביים רצוייה או יעילה מבחינת צרכי בינויה מחדש של אוכלוסייה עולה. מצד אחד, מקשה דפוס התיישבות זה על מיזוג העליות וקירוב הקבוצות האתניות, מכיוון שהוא מציב גבול במונחי עוצמה פוליטית להתגבשות העדתית הפנימית; מצד שני, ספק הוא אם יש בכוחו של תהליך מיזוג "כפוי" שהיה מתלווה לערבוב מתוכנן, לתת פיצוי לאובדן המשענת ההדדית במונחי סולידריות חברתית חילופית.
מעצם הצגת השאלה בצורה זו, משתמע כי הפתרונות הקיצוניים בשני אגפי הטווח, קרוב לוודאי טומנים בחובם סכנות, המחייבות את הוצאת הפתרונות הללו מתחום הניסוי החברתי המומלץ; ומכאן, שרצוי לחפש אחר פתרונות אלטרנטיביים במרווח התיכון של התחום. עירויים דמוגרפיים לאזורי הפיתוח הם, ללא ספק, צורך חיוני. אולם הם חייבים להיעשות בדרך אשר תבטיח גיבוש קהילתי, על-ידי השתלבותם של התושבים החדשים באוכלוסייה המקומית הקיימת. יש למנוע בכל מחיר ניסיונות לכפות על האוכלוסייה הקיימת את אורחות חייהם של המתיישבים החדשים. מאידך גיסא, יש למנוע את היווצרותם במקום של גושי אוכלוסייה נפרדים, שכל אחד מהם מסתגר בתוך עצמו.
דומה כי תפקיד מיוחד כקטליזטור חברתי נועד כאן להגירה פנימית של ותיקים לערים החדשות; ועל כל פנים, הניסיון במקומות בהם ניכר אחוז הוותיקים באוכלוסייה החדשה, מצביע לכיוון זה.
יסודות חברתיים, המעורים בארץ, ובאוכלוסייה, ימלאו כמה תפקידים אינטגרטיביים חיוניים: ראשית, הם יכולים להוות מקום מפגש בין הקבוצות האתניות השונות. שנית, הם יכולים לשמש גשר למרכז – הן במובן הגיאוגרפי והן במובן המבנה המוסדי. שלישית, הם עשויים להוות ציר-התייחסות לנוער הגדל במקום, ולקצר את תהליך השילוב במימד הדורות; הם יקלו על הנוער את התערותו, ויעודדו אותו לבנות את עתידו במקום.
"התמודדות חופשית" או הנחייה ממלכתית
בתנאי הלחץ ההדדי, הנוצרים על-ידי ריבוי יישובים עירוניים ועירוניים-למחצה המתחרים על שדה השפעה הגמונית, מתייצב התכנון הממלכתי בפני דילמה: יכול הוא להשקיף על המתרחש בזירת המאבק הזה כעל "שוק" שבו מוצעים "שירותי מרכז" תמורת "הנאות מרכז", ובו יופעל חוק הביקוש וההיצע שיקבע אחרי תהליך של ייצוב, מהו שער-חליפין של השירותים האלה וההנאות האלה. ו"שוק" זה יקבע, ממש כדרך שבה קובע זאת שוק במובנו הקלאסי, לא רק את המחירים, אלא גם את השאירה (survival): מי שאינו יכול לעמוד במחירים שנקבעו – אחת דתו להסתלק מהזירה. מאידך גיסא, יכול התכנון הממלכתי לכוון את ההתפתחות על-ידי טפלול השוק (כשם שהוא עושה זאת כיום בכל המשקים הלאומיים גם בשוק ה"קלאסי" בממדים השונים ממדינה למדינה, ממישטר למישטר).
ההקבלה של המאבק על השפעה הגמונית איזורית לשוק, תקיפה לדעתנו רק בכל הנוגע למערך הכוחות הפועלים בו באופן אינהרנטי; תקיפותה מתבטלת, מהסיבות שנעמוד עליהן במישור הנורמטיבי; שהרי ההיגיון של מדיניות ה- faire laissez (בצרפתית: "הניחו לפעול!" – שיטה המניחה להתפתחויות להתנהל באורח בלתי מבוקר, ללא התערבות מנחה מדרג גבוה, והמאפשרת, בין היתר, התמודדות חופשית בין גורמים מתחרים) הוא בכך, שמניחים כי שיטת השוק הבלתי מבוקר מפנה את גורמי הייצור אל שדות פעולה, בהם ניתן לעמוד בלחצו של חוק היצע וביקוש.
ואילו כאן שאני: אין אתה יכול "להפנות" עיירה לשדה התמודדות אחר. עיירה שהוקמה, אחת דתה להיאבק על קיומה באיזור שבו היא אותרה, ועם כל מה שיוכל התכנון הממלכתי לעשות למענה – להוציאה מהזירה לא יוכל.
מיון קפדני
אנו עומדים, איפוא, בפני העובדה – כפי שראינו – שלחצי-שוק פועלים ביריבות על ההגמוניה האזורית, ושמדיניות ה- -laissez אינה באה בחשבון, לא רק מכיוון שהיא נעלמת והולכת גם מהשוק הקלאסי, אלא מפני שבנקודת קביעת המדיניות הממלכתית נעלם הדמיון בין השוק הנמשל והשוק המשל. הבעיה היא, איפוא, במה לטפל וכיצד.
ממצאינו מורים, ששומה על התכנון הממלכתי לאתר את היישובים העירוניים המראים סימנים של יכולת שאירה. הם מורים על כדאיות של השקעת משאבים מהסוג המוליך לקראת עצמאות עירונית ומילוי תפקיד הגמוני אזורי: השקעות שסופן להקנות למקום מידת כוח- משיכה קריטית, שמעבר לה הוא יוכל להיזון מתהליכים ספונטאניים של עירויים דמוגרפיים שיפעלו במעגל.
או לשון אחר: להגיע להיווצרותה של מערכת היזון-חוזר חיובי, העשוי ביום מן הימים לשחרר את המקום מן הצורך בתימוכין מלאכותיים.
אשר למקומות שלגביהם ניאלץ לסכם את ממצאי המיון בשלילה – כלומר שתנאיהם האקולוגיים אינם משאירים מקום לתקווה שיתקיים בהם תהליך מתאייץ [תהליך מתאייץ (מלשון תאוצה) – תהליך המתגבר והולך מכוחו-הוא] של הגברת כוח-משימה והגברת פוטנציאל (וחוזר חלילה) ונגזר עליהם, שידם במאבק להגמוניה באיזור תהיה על התחתונה – שומה יהיה לבקש להם ייעודים אלטרנטיביים, על-ידי הפנייתם והולכתם להתמחות בפונקציות שחוץ לקו ההירארכי של המסדר האורבני. ייעודים כאלה יכולים להיות מרכזי תיירות ונופש (תוך ניצול נתוני הטבע, לרבות אתרים ארכיאולוגיים), "שירותי צומת" המתייחסים לזרמי התחבורה והקומוניקציה, מיקוד מוסדות תרבות ספציפיים ועוד.
התכנון העירוני בישראל הגיע לדעתנו לפרשת דרכים. הוא פרש על מפת הארץ שורה ארוכה של "יישובים עירוניים"; מדעת או שלא מדעת נוטלים יישובים אל מנות שונות של הגמוניה אזורית, ודרושה כיום הבחנה ממיינת שתסלק את העמימות ביעדים, ותמקד את ההשקעה הלאומית לעתיד לכיוונים, שיימצאו כבעלי הסיכויים הטובים ביותר להצעיד את היישובים ליעדים שאובחנו בניתוח רציונלי מקיף של יכולתם וצרכיהם.
מיצוי לקחי הצלחות וכישלונות
המציאות שבה קיימות ערים שעצם קיומן הוא פרי החלטה, מעניק להתפתחותן וצמיחתן גם יתרונות וגם חסרונות. הערים שצמחו בעבר בעולם, כתוצאה מתהליך בריחה מתוך סביבה שאבדה לה חיותה – אל המוקד החדש המתהווה, סבלו במידה רבה מכך שעובדות החיים הבסיסיות נקבעו על-ידי תהליכים סטיכיים, ועל תכנונן רבצה מעמסה של עובדות קיימות, אשר הכניסו לתכנון מרכיב קבוע של תיקון המעוות. מצב כזה עלול להיות ללא תקנה, מכיוון שאותן עובדות קיימות מחייבות גם את הפעולה לעתיד הקרוב, ודוחקות את התכנון לטווחי זמן ארוכים יותר. ובשעה שהתכנון לטווח ארוך יותר אמור להגיע לכלל הגשמה – יש והוא מוצא עצמו ניצב מול עובדות חדשות שנבעו ממגבלות העבר, וחוזר חלילה.
הערים החדשות, לעומת זאת, שקמו על-פי החלטה מוסדית, יכולות לפתח גישת תכנון מכוונת – יעדים, שבה מודרך המעשה על-ידי חתירה אל מציאות רצוייה. אין זאת אומרת שעשייה כזו פטורה מן הצורך לעקב, ללמוד, לשכנן (לתכנן-מחדש) ולתקן. אולם בדגם הפעולה היעדני, לעולם יהיה סדר האירועים "תכנון – ביצוע – ליקויים – למידה – תיקון"; בעוד שהדגם הסיבתי ניתן לאפיון על-ידי הסדרה "יצירת עובדות (או היווצרות עובדות) – תיקון חלקי (שהרי הליקויים עשויים להיות לא רק בשולי הפעולה, אלא טבועים בשורשיה) – תכנון לטווח קצר".
נסיונה של מדינת ישראל בהקמת ערים נותן בידיה מאגר התנסות ויידע, שיש בו כדי לסייע בקביעת אסטרטגיית בינוי יעדנית, שתתבסס על דגמים קונקרטיים ועל מיצוי לקחי הצלחות וכישלונות. בגשתנו להתוויית המסד הקונספטואלי של עיר חדשה, המוקמת יש-מאין בשלהי שנות השבעים, נוכל להצביע על דגמים הראויים להנחותנו – לחיוב ולשלילה.
לפישוט ההבחנה המתבקשת נתמקד בשלושה טיפוסים: עיר יוצרת איזור; עיר יורשת איזור ועיר בשולי איזור (המונח "שוליים" אינו מתייחס כאן למיקום הגיאוגרפי, אלא למיעוט זיקות בין העיר והאיזור).
לשני הטיפוסים האחרונים תכונה משותפת אחת: עובדת כניסתן לאיזורן לאחר התהוות היישות המאפיינת את האיזור. במקרה של העיר ה"יורשת", מצליחה אמנם העיר לרכוש לעצמה מעמד מוקדי, אבל הדבר קורה על חשבון היישות העצמית שהאיזור פיתח לפני היותה מוקד. לטיפוס זה מתקרבת נתניה ביחסה לעמק-חפר.
במקרה של העיר שב"שולי" האיזור, נשאר האיזור העורפי הכוח הדומינאנטי, שאינו נזקק לעיר ומדלג עליה בפיתוח זיקותיו אל הרקמה החברתית הלאומית. כדוגמה לטיפוס זה ניתן להצביע על עפולה. ואילו העיר ה"יוצרת" איזור קדמה לפיתוח העורף האזורי, הנשען עליה מראשית צעדיו והרואה בה באופן מובהק את מוקד התיווך בינו ובין המוקדים הלאומיים. הדוגמה הבולטת לטיפוס זה היא באר-שבע.
עיר היוצרת איזור
אין צורך לומר, שעצם עובדת היותה של עיר כזו ראשונה מהבחינה הכרונולוגית, איננה תנאי מספיק להבטחת מעמדה, אלא מסד שעליו עליה לבנות מערכת תכונות מכשירות, שמן הדין לעמוד עליהן בהרחבת- מה:
- פתיחות לאיזור ("עם הפנים לאיזור"). עיר שפניה לעבר המטרה להיות יוצרת איזור חייבת לפתח בתחומה תפקודים שיש בהם היענות מספקת לצרכים המאפיינים של תושבי העורף האזורי.
- בינוי פתוח. לחיזוק התהוות הזיקות האמורות, מן הדין לתת את הדעת על סגנון בינוי שיהא מזמין גישה חופשית, אולי על-ידי הדגשה ארכיטקטונית של רשות הרבים. על מנת למנוע, הן מצד תושבי העיר והן מצד הנכנסים אליה, תחושות של זרות או סגירות, העלולות להרתיע ולשבש את תהליכי ההסתגלות ההדדית והאינטגרציה.
- המסד האנושי. אחד המאפיינים החשובים של הווי עירוני הוא קיום רב-גוניות אנושית במירב הממדים (תעסוקה, תרבות, סגנונות חיים, כלכלה, מנהל ושירותים, וכיוצא בזה מרכיבים יוצאי איכות- חיים). בעיר גדולה נוצרת רב-גוניות זו מאליה. בעיר גדולה נוצרת רב- גוניות זו מאליה. בעיר קטנה (והרי עיר חדשה חייבת מעצם הגדרה לעבור שלב של היותה קטנה) לא תתהווה רב-גוניות כזו מעצמה, והיא צריכה להיות יעד של מחשבה תכנונית ופעולה מכוונת, אפילו על-ידי פיתוח תפקודים המקדימים את צרכי השעה, והמוצדקים כלכלית רק תוך ראיית היעד הרחוק. לצורך זה מן הדין להשקיע מאמץ מיוחד ביצירת כוח-משיכה טבעי ומשיכה יזומה בפועל כלפי מגוון רחב של מתיישבים פוטנציאליים.
- תשתית זינוק. ניסיון הקמתן של ערים חדשות בישראל מצביע על המשקל הרב מאוד של ההחלטות המתקבלות בשלב ההתחלתי. החלטות אלה דרכן להכריע כבר בראשית צעדיו של יישוב עירוני – לחיוב או לשלילה – את קיומה וטיבה של תשתית הזינוק, שבלעדיה (או בחולשתה) עלולה עיר לעלות על תוואי התפתחות בלום ובלתי רצוי) אשר החלטות ומעשים מאוחרים יותר יתקשו – לכל המיטב – לתקנו ולרוב לא יוכלו להושיע בכלל.
לפיכך מן הדין להשקיע בהחלטות הראשונות מאמץ מחשבתי קפדני מעל למתחייב מצרכי הרגע, על מנת לאפשר לעיר להגיע – תוך הסתייעות בתשתית-זינוק יציבה ועשירה – לנקודת-המראה, הלא היא השגת מגוון תפקודים רחב די הצורך לקיומה של העיר בכוחות הפועלים בקרבה.