תמורות בגיאוגרפיה התעשייתית של ישראל בשנות ה-50 וה-60
מאת: ערן רזין
מקור: ארץ-ישראל – מחקרים בידיעת הארץ ועתיקותיה, כרך עשרים ושניים,
המחלקה לגיאוגרפיה, האוניברסיטה העברית בירושלים תשנ"א.
התגבשות התנאים לתיעוש אזורי הפיתוח
מבוא
מאמר זה בא לתאר ולנתח את התפתחות הגיאוגרפיה התעשייתית של ישראל בשנות ה-50 וה-60 תוך הדגשת מדיניות פיזור התעשייה, שהיתה באותן שנים גורם מרכזי בעיצובה המחודש של הגיאוגרפיה התעשייתית בארץ. העניין המחקרי בגיאוגרפיה התעשייתית של ישראל ובפיזור התעשייה התעורר במהלך שנות ה- 70 (גרדוס וקרקובר, 1976; קיפניס, 1976), בעקבות הקשיים הגוברים ביישום מדיניות פיזור האוכלוסייה ובפתרון בעיותיהן הכלכליות-חברתיות של ערי הפיתוח.
בביצוע מדיניות פיזור האוכלוסייה והקמת הערים החדשות הוחל זמן קצר לאחר קום המדינה (שרום, 1951; שחר, 1970). אך למרות זאת, עד שנת 1956 לא נעשה מאמץ שיטתי לפזר במקביל גם את התעשייה. קריאות לפיזור התעשייה כחלק מן המאמץ העתידי בקליטת עלייה נשמעו עוד בשנות ה-40 והושפעו מדו"ח ועדת ברלאו שפורסם בבריטניה בשנת 1940 (1982 ,Hall). קריאות אלה הדגישו את חסרונותיהם של האזורים העירוניים הגדולים מבחינת הרגישות למשברים כלכליים ומבחינת ההגנה, חסרונות שהומחשו בזמן המשבר הכלכלי הגדול של שנות ה-30 ובעת מלחמת העולם השנייה.
הקריאות הללו הודרכו גם על-פי תורת המיקום הקלאסית והדגישו את פוטנציאל הפיזור הטמון בתעשיות ניטרליות, שאינן רגישות להוצאות הובלה של חומרי הגלם או המוצרים המוגמרים. כך, למשל, בדו"ח ועדת גרנובסקי – ועדת המשנה לתיכון פני הארץ של הסוכנות היהודית – דובר כבר בשנת 1945 על הצורך לפזר את התעשייה הניטרלית על מנת לרסן את צמיחתם של הערים הגדולות (רייכמן, 1979). רעיונות אלה הופיעו שוב בתכנית שרון (שרון, 1951), שבה הודגש הצורך בהכוונת התעשייה הניטרלית לערים בינוניות. אולם, הרעיונות לא הגיעו לכלל מימוש בראשית שנות ה-50 והתעשייה לא הלכה בעקבות הערים החדשות.
הפיגור בתיעושן של ערי הפיתוח נבע במידה רבה מכך, שבניגוד לניסיון העשיר שנצבר במשך תקופת המנדט בתכנון חקלאי, בתכנון עירוני נצבר ניסיון מועט בלבד (1970 ,Cohen) ולא היה גוף מרכזי שעסק בתכנון הערים החדשות ובתיאום הפעילויות הכרוכות בהקמתן (רייכמן 1979). רעיונות מגובשים בנוגע להתפתחותן הכלכלית של ערי הפיתוח טרם היו, פרט לתפיסה כללית שהערים יספקו שירותים מרכזיים לסביבתן הכפרית. אמנם אגף התכנון והגופים האחרים שעסקו בגיבושו וביישומו של המרכיב העירוני במדיניות פיזור האוכלוסייה היו ערים לצורך בפיזור מקביל של התעשייה (רייכמן ויהודאי, 1984), אך לא היו להם הסמכויות והכלים לפעול בתחום זה. משרד המסחר והתעשייה לא היה שותף בשלבים המוקדמים של הקמת הערים החדשות (ברוצקוס, 1963) וגם סבל עד שנת 1955 מחולשה רבה (ביילין, 1987). אזכור מטרת פיזור האוכלוסייה בגרסה הראשונה של החוק לעידוד השקעות הון, שאושרה בשנת 1950, היה גם הוא כללי בלבד. בנוסף לכך, יש לזכור שההון הזמין להשקעות היה מוגבל באותה עת. המגזר החקלאי זכה במחציתה ראשונה של שנות ה- 50 לעדיפות הגבוהה ביותר בתקציב הפיתוח הממשלתי והעדפתו נבעה הן ממניעים אידיאולוגיים והן מכורח ביטחוני ומדיני ליצור עובדות בשטח. מגזר הבנייה למגורים היה שני בסולם העדיפויות והתעשייה עמדה רק במקום השלישי (אשכול, 1963). ההפניה המצומצמת, יחסית, של תקציבי פיתוח לתעשייה היתה קשורה אמנם באופן חלקי לחולשתם הפוליטית של התעשייה הפרטית ושל משרד המסחר והתעשייה, אך משאבים לתיעוש מאסיבי של אזורי הפיתוח לא היו זמינים בכל מקרה, ולטענת ברוצקוס (ברוצקוס, 1963), לא היו עומדים אז באופן עקיב על עקרון התיעוש, ספק אם היה אפשר להתקדם בפישור האוכלוסייה.
הפיתוח התעשייתי בישראל התמקד במחציתה ראשונה של שנות ה- 50 בענפי המזון, הטקסטיל ומוצרי הבנייה (שליב, 1981) ונותר מרוכז ברצועת החוף ובמיוחד סביב תל-אביב וחיפה (לוח 1). התחלות צנועות של תיעוש באזורים מרוחקים יותר היו בעיקר בתעשיות שמיקומן נקבע על-פי מיקום חומרי הגלם הדרושים להן, כגון מחצבים ועיבוד תוצרת חקלאית, או מיקום השוק, כגון בניין (זילברברג, 1973), ולאו דווקא בתעשיות ניטרליות שנתפסו בעיני המתכננים באותה עת כמתאימים ביותר לצורך פיזור נרחב של התעשייה.
ההשקעות העיקריות בתיעוש אזורי השוליים בוצעו בשנים 1957-1950 בידי הממשלה והחברות ההסתדרותיות. הממשלה החלה באותן שנים בפיתוח מפעלי המחצבים בנגב באמצעות חברות הנתונות באחריותו של משרד הפיתוח. המחצבים שהוחל בהפקתם כללו אשלג, ברום, פוספטים, חול זכוכית, חרסית ומאוחר יותר גם נחושת. אך למרות התקוות הרבות שנתלו בהם נתקלו ההשקעות בקשיים במהלך שנות ה-50 והנחילו ברוב המקרים אכזבות והפסדים (רזין, 1985). למשק ההסתדרותי, ובמיוחד ל'סולל בונה', היה מקום מרכזי בתיעוש ערי הפיתוח בשנות ה- 50. בהנהגתו של הלל דן היתה 'סולל בונה' וחברת-הבת התעשייתית שלה 'כור' לגורם העסקי הגדול ביותר ורב ההשפעה בישראל, גורם שהיה דומיננטי בענפי הבנייה והתעשייה הבסיסית והכבדה.
מרבית השקעותיה של 'כור', בראשית שנות ה-50, עדיין התרכזו במרכז הארץ ובמיוחד באיזור חיפה, אך 'כור' החלה לפעול גם בשלוש ערי פיתוח גדולות (לוח 2):
- עכו, שהיתה סמוכה למוקד הניהול והפעילות העיקרי של 'כור' בחיפה, ובה הוקמו מפעלי הפלדה ומפעל צינורות המזרח התיכון;
- אשקלון, שבה הוקם מפעל הצינורות יובל-גד;
- באר-שבע, שבה הוקמו תחילה מפעלים הקשורים לתעשיית הבניין שהשתייכו ישירות ל'סולל בונה', ולאחר מכן מפעל הקרמיקה 'חרסה', מפעל 'חסין אש' ומפעלים הסתדרותיים נוספים שלא השתייכו ל'סולל בונה-כור' – 'מכתשים' וטחנת קמח 'המשביר' (בילצקי, 1974; רזין, 1984). נוסף על מניעים פוליטיים לאומיים ועל יוזמתו של ראש עיריית באר שבע הראשון – דוד טוביהו – שתידון להלן, נקבע מיקום המפעלים בבאר שבע מתוך כוונה, שלא התממשה, שחלק נכבד מחומרי הגלם שיצרכו המפעלים יבוא מן הנגב ושהשוק למוצרי המפעלים יהיה בעיקר באיזור הדרום (רזין, 1985).
קריאות מוקדמות לפיזור התעשייה נטו להדגיש תמריצים שהציע השלטון המקומי (אולאי, 1950). ואכן, יוזמות לפיתוח תעשייתי נקטו באותה תקופה השלטון המקומי ביישובים העירוניים שסביב תל-אביב ובמידת מה גם בחיפה. מאחר שטרם היתה אז מדיניות מרחבית ממשלתית מגובשת של תיעוש, התיעוש המוקדם של אזורי הפיתוח היה תוצאה של החלטות אד-הוק, שלא התבססו על קריטריונים פורמליים.
בתנאים אלה, הפיתוח התעשייתי היה תלוי במידה רבה ביוזמת המנהיגות הפוליטית המקומית. כך, למשל, גרעין של אוכלוסייה ותיקה שהתיישב בבאר שבע לאחר מלחמת העצמאות היה בעל השפעה מכרעת על התפתחותה המהירה של העיר בשנות ה-50. גרעין זה של מנהיגות פעל בתושייה שלא הוגבלה עקב מסגרות ארגוניות פורמליות. מעמדו וקשריו של ראש העיר הראשון דוד טוביהו כעובד בכיר לשעבר ב'סולל בונה' אפשרו לו לנצל את כוחו הארגוני והכלכלי של גוף זה לצורך הקמת מפעליה הראשונים של העיר וסייעו לו גם במשיכת השקעות ממשלתיות בתשתית ובדיור. כבר בשנת 1951 דאגה ההנהגה המקומית לפיתוחו של אזור תעשייה ולהכשרה מקצועית של העולים החדשים במסגרת מפעלי 'סולל בונה' ומוסדות הכשרה מתאימים (בן-אליא, 1975).
עפולה מייצגת דוגמה הפוכה מזו של הפעילות היוזמת שגילתה המנהיגות המקומית בבאר-שבע. תוכניות מוקדמות ראו בעפולה מוקד חשוב לפיתוח, בזכות קיומו של בסיס עירוני ראשוני מתקופת המנדט. עפולה עמדה במוקד תכנון הערים החדשות כבר בשלב הראשון והופנה אליה מספר גדול של עולים. אולם המנהיגות המקומית של עפולה לא ראתה בפיתוח כלכלי את אחד מתפקידיה, וצמצמה את מרחב פעילותה לתפקידים המוגדרים באופן פורמלי כתפקידיה של רשות מקומית. הגישה הפאסיבית של המנהיגות המקומית, שלא כללה דמויות דינמיות שהן בעלות מעמד חזק במסגרות פוליטית כלל-ארציות, הביאה להחמצת ההזדמנות הבלתי חוזרת שהיתה לעפולה בראשית שנות ה- 50 לזכות במשאבי פיתוח. למעט מפעל הסוכר שהוקם בעיר בשנת 5/1954, החלה הממשלה לתמוך בפיתוחה הכלכלי של עפולה רק לקראת סוף שנות ה- 50, לאחר שהעיירה כבר סבלה במשך שנים אחדות מבעיות קשות של אבטלה ומאזן הגירה שלילי. מעורבות זו של הממשלה היתה לא רק מאוחרת מדי, אלא גם מעטה מדי, מכיוון שבסוף שנות ה- 50 כבר התחרו בעפולה ערי פיתוח רבות נוספות על השקעות תעשייתיות. עפולה איבדה את העדיפות הגבוהה שהיתה לה וסבלה עד לסוף שנות ה- 70 מקיפאון יחסי ומבעיות כלכליות (בן-אליא, 1975).
משקלו של המגזר הפרטי בתהליך פיזור התעשייה היה מינימלי במחצית הראשונה של שנות ה-50. הקמת המדינה והתארגנותה בהנהגת מפא"י סימנו מעבר חד ממדיניות כלכלית של faire laissez למעורבות ממשלתית עמוקה במשק, באמצעות תוכנית הצנע ופיקוח על המחירים. לזמן מה היו בקרב התעשיינים חששות שהממשלה הישראלית תושפע ממדיניות ההלאמות רחבת ההיקף שנקטה ממשלת הלייבור בבריטניה לאחר מלחמת העולם השנייה.
התעשיינים הפרטיים הרבו להדגיש את כישלונו של הניסיון הבריטי ונטו גם להתנגד לקולות שקראו ליישום מדינות תיעוש מרחבית בסגנון בריטי, שתכלול הגבלות על פיתוח תעשייתי במרכזים העירוניים הגדולים שבמישור החוף ('לקראת תוכנית ארבע שנים', 1949).
התעשיינים הפרטיים התלוננו בחריפות על קיפוח, בהשוואה למגזר העסקי ההסתדרותי, בכל הנוגע להספקת חומרי גלם ולתמיכה ציבורית במימון השקעות. החברות ההסתדרותיות ראו את עצמן כיחידות המסוגלות לפתח תעשייה בסיסית ומפעלים גדולים המייצרים בטכנולוגיות של ייצור המוני והנהנים מיתרונות גודל. דוברי המשק ההסתדרותי טענו, שמהגזר הפרטי מוגבל למפעלים מסורתיים, קטנים ובינוניים, ואיננו תורם לתיעוש אזורי השוליים (דן, 1963). בתנועת העבודה היתה נטייה לערוך הקבלה בין פיתוח החקלאות בתקופת המנדט ובין הפיתוח התעשייתי הרצוי. החקלאות הפרטית שפעלה רק במגזרים מצומצמים והון לאומי בשיתוף עם תנועת העבודה הם שהובילו את תנופת הפיתוח. לאור מגבלות התעשייה הפרטית נתפס המשק ההסתדרותי כמסוגל להוביל את תנופת הפיתוח גם בתעשייה (ביילין, 1987).
התאחדות בעלי התעשייה טענה בתגובה, שמפעלים קטנים הם גמישים, יעילים ומתאימים יותר לגודלה של מדינת ישראל ולניצול כישורי יזמות שהביאו עמם עולים מן התפוצות. ההתאחדות האשימה את הממשלה שמדיניותה פגעה ביזמות והרתיעה משקיעים זרים, תחילה באמצעות תוכנית הצנע ומאוחר יותר עקב העמדת התעשייה הפרטית במצב נחות לעומת החברות ההסתדרותיות הגדולות. מעמד נחות זה, והעובדה שתעשיינים פרטיים סיכנו את הונם ולא את הונה של המדינה, הביאו לכך שהתעשייה הפרטית היתה זהירה הרבה יותר ביציאה אל מחוץ למרכזים העירוניים הגדולים ('האם התעשייה הפרטית קופאת על שמריה?' דרך חשיבתה של התעשייה הפרטית משתקפת בקריאתו של פרץ ברנשטיין שלא להזדרז בפיתוח הנגב, אלא לפתח את התעשייה במקום שהיא נמצאת בו, עד שההון הפרטי יימשך לנגב (ביילין, 1987).
התגבשות התנאים לתיעוש אזורי הפיתוח
המחסור בהון להשקעות בתעשייה הוקל באמצע שנות ה-50, במידה רבה בזכות השילומים שהחלו להגיע מגרמניה בשנת 1953 (בנק ישראל, 1965), ובעקבות השינוי שחל במקומה של התעשייה בסדרי הקדימויות הלאומיים. הטענות על קיפוחה של התעשייה הפרטית התעצמו בשנים הראשונות של התיעוש המהיר. הלל דן מ'סולל בונה' מונה למנהל חברת השילומים שהיתה אחראית על הקצאת הכספים שהתקבלו במסגרת זו.
השילומים איפשרו פיתוח תעשייתי נרחב של 'סולל בונה- כור', שהתבצע בחלקו בערי פיתוח (בילצקי, 1974).
זמינות הון היתה תנאי הכרחי, אך לא מספיק, להנעת תהליך רחב היקף של פיזור תעשייה, המתבסס גם על המגזר הפרטי.
אולם, באותה עת החל להצטבר ניסיון מהקמת עיירות הפיתוח הראשונות והסתבר, שהתפיסות שלפיהן תוכננו ומוקמו הערים (שרום, 1951) לא תאמו את המציאות בישראל של שנות ה-50. יותר ויותר התברר, שכלכלתן של ערי הפיתוח לא תוכל להסתמך בעתיד הנראה לעין על הספקת שירותים מרכזיים לסביבה הכפרית (שחר, 1970). עבודות דחק ועבודות בחקלאות ביישובים הסמוכים שימשו פתרונות זמניים, אך גדלה המודעות לכך שמדיניות תיעוש מרחבית החופפת בעקרונותיה את מסורת התכנון הבריטי היא הפתרון ארוך הטווח היחיד לבעיותיהן של ערי הפיתוח. בשנת 1955, עם התמנות פנחס ספיר לשר המסחר והתעשייה, החל המשרד לצבור עוצמה פוליטית ולהיות מעורב בנושא פיזור האוכלוסייה. בשנת 1956 אישרה לראשונה ועדה בינמשרדית מפה שחילקה את הארץ לארבעה אזורי עדיפות ובמשרד המסחר והתעשייה הוקמה מחלקה לאזורי פיתוח (ברוצקוס, 1963).
למינויו של ספיר לשר המסחר והתעשייה היתה השפעה רבה כשלעצמה על יזום מדיניות התיעוש המרחבית. ספיר היה אולי היזם המוסדי המובהק ביותר בישראל. הוא ניהל את התעשייה הישראלית ומאוחר יותר את המשק כולו באופן פאטרנליסטי והצטיין בגיוס משאבים ממשקיעים זרים ומתורמים, גם אם פעילויותיו לא תרמו בהכרח לנורמות של מינהל תקין (1983 ,Kimmerling). דמות זו עמדה מאחורי התיעוש המזורז של ערי הפיתוח בשנים 1965-1957.
יציאת התעשייה הפרטית לאזורי הפיתוח החלה גם סמוך לשבירת כוחו של קונצרן 'סולל בונה' ההסתדרותי. הכוח הכלכלי העצום שרוכז ב'סולל בונה' במהלך שנות ה-50 הדאיג את ראשי מפא"י בממשלה ובהסתדרות – אשכול, ספיר ולבון. הלל דן ו'סולל בונה' פעלו באופן עצמאי יותר ויותר תוך התעלמות מהנהגת ההסתדרות, שחששה שהקונצרן הענק הולך ויוצא משליטתה. הצמיחה העצומה של הקונצרן הבליטה חולשות בתחום הארגון והמנהל. שליטת ההנהלה במפעלים נחלשה והתהוו קונפליקטים פנימיים בחברה וגם בין עובדי 'סולל בונה-כור', שנהנו מגיבוי ההסתדרות, ובין הנהלת 'סולל בונה'. הטיעונים בנוגע ליתרונות לגודל שמהם נהנו מפעלי 'סולל בונה' והדרישות ש'לא לקצץ את כנפיו החזקות של הנשר הגדול בעודו במעופו' שכנעו פחות כאשר הצמיחה העצומה הביאה לקשיים פיננסיים ואוצר המדינה נתבע להיענות מדי פעם ללחצי הנהלת 'סולל בונה' (בילצקי, 1974).
ספיר ואשכול היו ערים ככל הנראה למגרעותיו של ניהול משקי בידי ביורוקרטיה ממלכתית וחששו מהשפעתו המרתיעה של משק, שחלקו הגדול מולאם למעשה, על השקעת הון מן התפוצות (שוייצר, 1984). בשנת 1955 אולץ הלל דן להתפטר מחברת השילומים ובשנת 1958, לאחר מאבק חריף, החליטה ההסתדרות על ביצוע ריאורגניזציה ב'סולל בונה', שמשמעותה היתה פירוקו של הקונצרן לשלוש חברות נפרדות:
- בניין והתעשיות הקשורות ישירות למשק הבניין;
- תעשייה;
- עבודות חוץ ונמלים.
הלל דן התפטר והמשק ההסתדרותי, הגם שנותר מרכיב מרכזי בכלכלה הישראלית, שוב לא חזר לכוחו הקודם (בילצקי, 1974). 'כור', שעתה לא היתה חברת-בת של 'סולל בונה', היתה במצב של חולשה יחסית במשך תקופת התיעוש המהיר של ערי הפיתוח בשנות החמישים המאוחרות ובמחצית הראשונה של שנות השישים, מאחר שלא יכלה לנצל רווחים מענף הבנייה של 'סולל בונה' למימון השקעות ופעילויות בתעשייה. התנהגותם של הגורמים המשקיים ההסתדרותיים דמתה גם בהדרגה להתנהגות המגזר הפרטי.
על רקע זה גובשה מערכת רחבת היקף של תמריצים להשקעות תעשייתיות באזורי השוליים, שהיתה מופנית במידה רבה כלפי המגזר הפרטי.
תיעוש ערי הפיתוח 1967-1956
ניתן לראות בשנים 1967-1956 את 'תור הזהב' של תיעוש ערי הפיתוח. המסד התעשייתי המאפיין את ערי הפיתוח עד היום נוצר באותן שנים. המגזר הפרטי הוביל את תהליך התיעוש, בעזרת תמיכה ממשלתית גדולה, ומשקלם של מחוזות הצפון והדרום בכלל התעסוקה התעשייתית עלה מ-7% בשנת 1956 ל-17.2 בשנת 1965 (ראה לוח 1). הגדרות של אזורי עדיפות וערי פיתוח שונו מדי פעם ואמות מידה פורמליות לקבלת תמריצים – מענקים, הלוואות מסובסדות, קרקע, תשתית והטבות מס – החלו להתגבש בהדרגה (זילברברג, 1973; בן-אליא, 1975). ההיבט המרחבי של מדיניות התיעוש הממשלתית קיבל חיזוק בגירסה החדשה של החוק לעידוד השקעות הון משנת 1959. יחד עם זאת, עדיין היתה במדיניות גמישות רבה לפעילות יוזמת של ספיר, ששכנע תעשיינים להשקיע בערי הפיתוח והתערב תכופות להצלת מפעלים כושלים (ביילין, 1987). בתנאים אלה, המרחב ליוזמות של השלטון המקומי או של חברות וגופים ציבוריים חוץ- ממשלתיים הצטמצם, ולטענת שוייצר (שוייצר, 1984), גם הסיכויים ליזמות כלכלית אמיתית מלמטה הצטמצמו ביותר.
שנים אלה מתאפיינות אפוא בהתבססותה שלמדיניות מרחבית נמרצת מלמעלה.
בחירת הפעילויות התעשייתיות המתאימות לתיעוש ערי הפיתוח המרוחקות התבססה על שני קריטריונים עיקריים:
- תעשיות ניטרליות, שהוצאות ההובלה אינן מרכיב חשוב בעלויותיהן ואשר אינן חייבות להתמקם ליד שווקים או מקורות חומרי גלם;
- תעשיות המציעות מספר רב של מקומות עבודה לעובדים חסרי כישורים קודמים, כולל נשים (עמירן ושחר, 1964).
תעשיית היהלומים היתה הראשונה שנעשה לגביה ניסיון שיטתי להפנותה לערי פיתוח מרוחקות. ארץ-ישראל התפתחה כמרכז ליטוש יהלומים בזמן מלחמת העולם השנייה.
המפעלים היו מרוכזים בתל-אביב ובסביבתה הקרובה, בנתניה ובמידה קטנה גם בירושלים (ראה לוח 3).
לאחר שנות משבר, שנבעו מסיומה שלמלחמת העולם, החל הענף לצמוח שוב באמצע שנות ה-50. התפיסה באותן שנים היתה, שלתעשיית היהלומים יש מספר יתרונות מבחינתן של ערי הפיתוח:
- השקעת ההון הנחוצה לצורך הקמת מלטשות יהלומים היתה צנועה יחסית;
- העבודה שהציעו המפעלים התאימה למאפייני כוחה אדם בעיירות הפיתוח, בכך שלא חייבה מיומנויות קודמות, אך הציעה מספר גודל של מקומות עבודה המעניקים הכנסה סבירה של עובד מקצועי לאחר תקופת הכשרה ורכישת ניסיון;
- הוצאות הובלה בענף היו זניחות (דניאלי, 1958). הממשלה סייעה במתן אשראי מסובסד ובהכשרה מקצועית ובשנים – 1956 נפתחו בערי פיתוח, מקרית שמונה בצפון עד אילת בדרום, 15 מלטשות יהלומים של יהלומנים ממרכז הארץ (משרד המסחר והתעשייה, 1960). המפעלים שבערי הפיתוח התמחו באבנים זולות וסטנדרטיות יחסית, ובשנת 1961 היו במחזות הצפון והדרום 10% מן המועסקים בתעשיית היהלומים (ראה לוח 1).
הציפיות שנתלו בענף היהלומים התגלו מהר מאוד כמופרזות; רבים ממפעלי היהלומים שהוקמו באזורי הפיתוח בתמיכת הממשלה נסגרו לאחר שנים מעטרות של תפעול (בן משה, 1977; רזין, 1985). חלק מן הקשיים דמה לאלה שהטרידו גם ענפים אחרים שהחלו לצאת לערי הפיתוח: תחלופה מהירה של עובדים, קשיים במימון הון חוזר והעובדה שרוב התעשיינים שהיו מוכנים לצאת לאזורי פיתוח היו חסרי ניסיון ניהולי ונעדרי בסיס כספי נאות (מבקר המדינה, 1963).
בנוסף לכך, התמחותן של ערי הפיתוח בליטוש יהלומים קטנים היתה תחום שישראל לא נהנתה בו מיתרון יחסי (משרד המסחר והתעשייה, 1964). אולם, הבעיה הקריטית במקרה של ענף היהלומים היתה הריחוק ממוקד הניהול והסחר ביהלומים, שנמצא בתל-אביב ושעבר מאוחר יותר לרמת-גן. במבט לאחור נראה, שראיית הוצאות הובלת חומרי הגלם והמוצרים המוגמרים כגורמי מיקום מרכזיים תאמה אמנם את תיאוריות המיקום הקלאסיות שנוסחו בראשית המאה ה-20, אך היתה טעות מרכזית של קובעי המדיניות.
הוצאות נוספות, הכרוכות בקשרי התשומות והתפוקות, היו בעלות חשיבות גדולה יותר במקרה של מפעלי היהלומים.
דגם הקשרים בענף זה הוא מורכב וכולל מספר רב של קשרים קטנים ובלתי סדירים שהם תוצאה מן האופי המיוחד של הסחר ביהלומים. מפעלים בעלי דגם קשרים מסוג זה נוטים להתמקם בקומפלקסים צפופים בסמוך לשווקים או למוקדי הסחר העיקריים (1985 ;1983 ,Scott). המתכננים בשנות ה-50 לא עמדו על כך שליטוש יהלומים, למרות שוליות גורם ההובלה, הוא דוגמה קלאסית לתעשייה בעלת נטייה חזקה לריכוזיות מרחבית; כישלונה בערי הפיתוח היה בלתי נמנע.
התגובה הראשונה למשבר בתעשיית היהלומים היתה ההחלטה לרכז את המשך הפיתוח במספר קטן של ערי פיתוח שבהן ייהנו המלטשות מיתרונות של התקבצות (משרד המסחר והתעשייה, 1960). בפועל, ליטוש היהלומים באזורי הפיתוח סבל החל מראשית שנות ה-60 מקיפאון ומשקיעה הדרגתית (ראה לוח 1). כתעשיית יצוא הוא היה רגיש לתנודות התכופות שחלו בשווקים העולמיים של היהלומים המלוטשים וסיכויי צמיחתו הצטמצמו בשנות ה-60 כאשר הגיעה תעשיית היהלומים הישראלית לממדים של שליש מכלל הסחר העולמי. מפעלי המשנה שבערי הפיתוח נטו להיות הראשונים שנסגרו בזמן משבר. השרידים שנותרו מן התעשייה היו מלטשות קטנות שהופעלו בידי תושבים מקומיים. תושבים אלה רכשו מיומנויות במפעלי המשנה שהקימו חברות ממרכז הארץ בסוף שנות ה-50 ובראשית שנות ה-60 ושרדו כקבלני משנה קטנים ובלתי מתוחכמים במספר ערי פיתוח, בעיקר צפת, נתיבות ואופקים (בן משה, 1977).יחד עם זאת, תעשיית היהלומים סבלה משיעורי הסגירות הגבוהים יותר בערי הפיתוח (1987 ,Shachar & Razin) ומידת ריכוזיותה בתל-אביב גברה עוד יותר (ראה לוח 1) בעקבות הקמת בורסת היהלומים ברמת-גן ומאוחר יותר בעקבות תהליכי ארגון מחדש, שהובילו לסגירת מלטשות גדולות ולדיסאינטגרציה של הפעילות בענף למלטשות קטנות וגמישות יותר (משרד המסחר והתעשייה, 1986).
החל משנת 1957 הושקעו מאמצים גדולים בפיזור תעשיית הטקסטיל. ענף זה נהנה ממספר יתרונות. היתה זו תעשייה יהודית מסורתית ואחת התעשיות המבוססות ביותר בישראל של שנות ה-50. משום כך היו בנמצא יזמים שניתן היה לגייסם למשימת פיזור התעשייה. מפעלי הטקסטיל שבערי הפיתוח היו אמורים לנצל כותנה שגודלה ביישובים הסמוכים ויחד עם זה נהנו באופן כללי מן היתרון של תעשייה ניטרלית שמיקומה איננו מותנה במיקום מקורות חומרי הגלם או השווקים. ואחרון חביב, יתרונה העיקרי של תעשיית הטקסטיל היה בהיותה תעשייה עתירת עבודה, ובעיקר עבודה בלתי-מקצועית שנדרשה אז בערי הפיתוח (תורן, 1979).
הממשלה מימנה כמעט את כל ההשקעה במפעלי הטקסטיל שהוקמו בערי הפיתוח. לתעשייני הטקסטיל היו בסוף שנות ה- 50 גם תקוות, שלא התממשו, לפיהן מספר עיירות פיתוח עשויות להיפך למעין 'ערי מפעל', שהפועלים המתגוררים בהן יהיו קשורים למשך שנים רבות עם מפעל גדול ודומיננטי, שייהנה מתחלופה נמוכה יותר של עובדים ומהוצאות עבודה נמוכות יותר (קליר, 1957). מפעלי הטקסטיל שהוקמו בערי הפיתוח ביוזמת תעשיינים ממרכז הארץ ויהודים מחוץ-לארץ היו גדולים ורבים מהם היו תשלובות בעלות אינטגרציה אנכית, דבר שהקל על פעילותם באזורים המרוחקים. משקלם של מחוזות הצפון והדרום בכלל התעסוקה בענף הטקסטיל עלה מ-3.5% בשנת 1958 ל-32.6% עשר שנים מאוחר יותר (ראה לוח 1).
נעשו גם ניסיונות לעודד את פיזור תעשיית המתכת, אם גם לא לערי הפיתוח המרוחקות ביותר. בתוכנית הראשונה לפיתוח התעשייה (משרד המסחר והתעשייה, 1957) דובר על פיתוח הענף בעכו, בירושלים ובאשקלון. בשנת 1957 ערך ספיר סיור לתעשייני המתכת באשקלון, בשדרות ובבאר שבע, בדומה לסיור שנערך באותה שנה לתעשייני הטקסטיל בדימונה ('תעשייני המתכת מסיירים באזורי הפיתוח בדרום', 1957). לתעשיינים הובטחו הטבות כספיות, עזרה בהכשרה מקצועית, בניית דירות למומחים שיסכימו לבוא לגור ביישובי הפיתוח וגמישות מה מצד הסתדרות העובדים הכללית בקביעת תנאי העבודה. לתמיכה רבה זכו גם המפעלים האזורים לעיבוד תוצרת חקלאית, שהוקמו ביוזמת ההתיישבות הכפרית השיתופית (ברוצקוס, 1963) והיו בעלי משקל מכריע בפתרון בעיות תעסוקה של ערי פיתוח, כגון טבריה, בית שאן, קרית שמונה ושדרות.
הפעילות התעשייתית שהגיעה לאזורי הפיתוח התאפיינה בעתירות הון גבוהה, וזאת בזכות סבסודו של ההון בידי הממשלה. המפעלים באזורי הפיתוח היו גדולים יחסית.
בשנת 1958 היו רק 5.3% מכלל מפעלי התעשייה ממוקמים במחוזות הצפון והדרום, אך לעומת זאת היו ממוקמים במחוזות אלה 12.5% מן המפעלים הגדולים שמנו 300 עובדים ויותר. תהליך התיעוש המזורז של אותן שנים הגביר בהדרגה את הריכוזיות היחסית של המפעלים הגדולים באזורי הפיתוח. בשנת 1963 כבר היו ממוקמים באזורי הצפון והדרום 26.8% מן המפעלים שמנו 300 עובדים ויותר, בעוד שחלקם של מפעליה תעשייה במחוזות אלה מתוך כלל המפעלים בישראל עלה ל-7.8% בלבד (הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה).
המפעלים הגדולים סבלו, בדרך כלל, מהפסדים שנבעו מניצול בלתי מספיק של כושר הייצור, מבעיות ניהול, מקשיים בגיוס כוח אדם מקצועי וממחסור בשירותים לתעשייה (רולבנט, 1963; 1984 ,-Shinan). הם סבלו גם מתחלופת עובדים גבוהה ועלויות השכר שלהם לא היו נמוכות בהרבה מאלה של מרכז הארץ. קשיים התגלו בהכשרת כוח האדם, שהתרגל לעבודות יזומות ולהישענות על הממשלה. עובדים שסיימו בהצלחה את ההכשרה המקצועית ורכשו מעט ניסיון נטו לעבור תוך זמן מה למפעלים במרכז הארץ ותהליך זה יצר צורך בהכשרה מתמדת של כוח אדם חדש (משרד המסחר והתעשייה, 1964). יחד עם זאת, התעסוקה במפעלי טקסטיל ובענפי תעשייה אחרים היתה ברוב המקרים מושכת יותר בהשוואה לעבודות יזומות או לעבודה עונתית בחקלאות.
מפעלי הטקסטיל הגדולים סבלו ממשברים תכופים, אך בסיוע ספיר והממשלה שרדו ומילאו תפקיד מרכזי בפתרון בעיות התעסוקה בערי הפיתוח (זילברברג, 1973; רזין, 1985).
הממשלה המשיכה להשקיע בתעשייה באזורי הפיתוח גם באופן ישיר. בשנות ה-60 השקיעה הממשלה סכומי עתק במפעלי המחצבים שבנגב – מפעלי ים המלח, מפעלי הפוספטים, מפעל הנחושת בתמנע וחרסית וחול זך. ההשקעות נועדו להגדיל את היקף התפוקה ולשפר תהליכים על מנת שהמפעלים יגיעו לרווחיות. אולם, תנאים גרועים בשוק העולמי ובעיות אחרות הביאו את החברות, לקראת סוף שנות ה-60, למצב של הפסדי שיא עד כדי סכנת סגירה. הממשלה היתה מעורבת גם בענפים אחרים בשיתוף עם גורמים הסתדרותיים ופרטיים. בשיתוף עם ההסתדרות הקימה הממשלה קונצרן בשם 'תיעוש אזורי פיתוח' במטרה לייסד עשרות מפעלים קטנים ובינוניים במגוון ענפים. הכוונה היתה, שלאחר תקופת הכשרה והתבססות יועברו המפעלים לידי קואופרטיבים של העובדים או יימכרו לגופים פרטיים. מטרה זו לא הושגה; החברה סבלה מהפסדים כבדים ובשנת 1967 מכרה הממשלה את חלקה להסתדרות, שהגדירה לחברה התמחויות ענפיות, ביטלה את ההתמקדות באזורי פיתוח בלבד והעלתה את החברה לפסים כלכליים. חברות נוספות הוקמו במטרה לסייע בפיתוחן הכלכלי-תעשייתי של ערי פיתוח אחדות והן היו בדרך כלל בבעלות משותפת של הממשלה, חברת העובדים והרשות המקומית (ביילין, 1987).
מעורבותה של הממשלה בהצלת מפעלים כושלים הובילה במקרים אחדים להעברת חלק מזכויות הבעלות אליה ולשותפויות ממשלתיות-פרטיות, כגון במקרה של חברת 'המטוויות המאוחדות'. לעומת זאת, התעשייה הביטחונית הממשלתית, שהתפתחה בשנות ה-50 במסגרת התעשייה הצבאית ומכון הבדק, ששמו הוסב בשנת 1960 ל'תעשייה האווירית לישראל', היתה מרוכזת במרכז הארץ ועד 1967 לא היו לא כל השקעות באזורי פיתוח (רזין, 1982). המעורבות הממשלתית הישירה בתיעוש אזורי הפיתוח הובילה להפסדים כבדים והממשלה חדלה להיות הבעלים של מפעלי תעשייה באזורי פיתוח במחצית השנייה של שנות ה-60, פרט למפעלי המחצבים שבנגב, שהחלו להרוויח בשנות ה-70, ולתעשיות ביטחוניות שהוקמו באזורי פיתוח אחרי שנת 1967.
תקופת התיעוש המהיר של ערי הפיתוח הגיעה לקצה במיתון הכלכלי של השנים -1967. בדיקת מדגם של ערי פיתוח – נתיבות, יבנה, אור עקיבא ושלומי – העלתה, שפרט לאחרונה, שהיתה ממילא במצב קשה מבחינת התעסוקה במשך כל שנות ה-60,יתר ערי הפיתוח נפגעו קשה יחסית מן המיתון. הפגיעה הקשה נבעה מתלותן הרבה של ערים אלה בענפי התעשייה והבנייה שנפגעו קשה בגלל המיתון, ממיעוט העצמאיים שסבלו פחות ומריבוי התעסוקה מחוץ לעיר (דון ובר-אל, 1973). הגופים הציבוריים היו רגישים יחסית לאבטלה בערי הפיתוח והגיבו בעיקר באמצעות עבודות יזומות. המיתון, הגם שהיה אירוע טראומטי עבור תושבי ערי הפיתוח, היה בעל השפעה כלכלית קצרת טווח בלבד וההתאוששות ממנו בעקבות מלחמת ששת הימים היתה מהירה. מלחמה זו היתה אירוע בעל השפעה ארוכת טווח על כיווני תיעושן והתפתחותן של ערי הפיתוח.