תזכיר משרד החוץ לקבינט. פלשטינה, C.P.(47)259
סודי ביותר. 18 ספטמבר 1947
כללי
אכיפת תוכנית חלוקה אלטרנטיבית
אכיפת תוכנית המיעוט
הנסיגה מפלשתינה
המלצות
כללי
…8. תוכנית הרוב היא בברור כה בלתי-הוגנת כלפי הערבים, עד כי קשה להבין כיצד, במילותיו של סיר אלכסנדר קדוגן: “נוכל לישב אותה עם מצפוננו”. ישנן גם סיבות מוצקות לדחות את האחריות לביצועה של תוכנית זו. הניסיון לבצע זאת יחיש התקוממות ערבית בפלשתינה, שתקבל את האישור המוסרי מצד כל העולם המוסלמי ותיתמך באופן פעיל, פחות או יותר, על-ידי מדינות ערב השכנות. ראשי המטות מצהירים שבמצב כזה יהיה צורך לשלוח למזרח-התיכון תגבורות בהיקף של לא פחות מדיביזיה.
9. התוצאות הפוליטיות והאסטרטגיות לטווח ארוך תהיינה חמורות יותר מהבעיה הצבאית המיידית. אנו נעסוק בדיכוי ההתנגדות הערבית בפלשתינה, וכך נהפוך את המדינות הערביות העצמאיות לאויבות, בעת שכל המערכת הפוליטית והאסטרטגית שלנו במזרח-התיכון חייבת להיות מושתתת על שיתוף פעולה עם מדינות אלו. הזכויות החוזיות, שכפי הנראה יוענקו לנו על-ידי המדינה היהודית, יהוו פיצוי עלוב על אובדן הרצון הטוב של הערבים ויחד עימו סיכוינו לבסס אותה אחיזה אסטרטגית איתנה במזרח התיכון, שהיא חלק הכרחי במדיניות ההגנה של חבר העמים הבריטי.
9. כמענה לשיקולים אלה, ניתן, במבט ראשון לטעון שמשיושלם ניתוח החלוקה, נוכל לסמוך על כך שהזמן ירפא את הפצעים, כך שאחרי פרק זמן לא יהיו עוד יחסי אנגליה עם הערבים מושפעים מכך. אולם זו תהיה תחזית אופטימית מדי. כפי הנראה לא יעבור זמן רב עוד שהממשלה היהודית – שתעמוד במשך הזמן בפני בעיית עודף אוכלוסין, ותידחף ע”י מפלגות פוליטיות לאומניות קיצוניות, שלא קיבלו את החלוקה כהסדר סופי – תנסה להרחיב את גבולותיה. אם אירידנטיות יהודית עלולה להתפתח אחרי פסק-זמן, הרי שאירידנטיות ערבית מובטחת מהתחלה. החלוקה תביא להקמת מדינה מיניאטורית בשלטון יהודי, אך עם מיעוט ערבי גדול מאוד יחסית, מוקפת לחלוטין בטריטוריה ערבית, סביר להניח שהאוכלוסיה הערבית של מדינה זו תמלא תפקיד דומה לזה שמילא בהיסטוריה המיעוט הגרמני-סודטי בצ’כוסלובקיה לפני המלחמה. כך עלול להתברר שקיומה של מדינה יהודית מהווה גורם של אי-שקט מתמיד במזרח-התיכון, ולכך בודאי תהיה השפעה מזיקה על יחסי אנגליה עם הערבים.
10. בתוכנית הנשקלת מוצע שממשלות נוספות תוכלנה להשתתף בביצוע החלוקה עם ממשלת הוד מלכותו. אף אם זה היה אפשרי – דבר שנראה כמוטל בספק – זה לא ישפיע באופן ניכר על העניין. לטווח קצר זה לא ימנע את אובדן אהדת הערבים לבריטניה ולטווח ארוך ייפגעו האינטרסים הבריטיים יותר מאחרים, בשל אלמנט המריבה החדשה שיוכנס לפוליטיקה של המזרח-התיכון.
אכיפת תוכנית חלוקה אלטרנטיבית
12. עקרון החלוקה נבדל מכל יישום מסוים שלו, וניתן יהיה לערוך תיקונים במפה המוצעת ע”י רוב הועדה, שבעיקרם יפחיתו את גודל המיעוט הערבי במדינה היהודית, וכך יחסלו, במידה רבה, את העוול שבתוכנית הנוכחית. אך שינויים אלה צריכים להיות ניכרים מאוד על מנת שישפיעו באופן משמעותי על התגובה הערבית חלוקה. ועוד הרבה לפני שיושג שלב זה, הם יעוררו את היהודים לדחותם. עתה, כשתאבונם של חסידיהם תתעורר ע”י תוכנית הרוב, אין המנהיגים הציונים יכולים להסכים להרבה פחות.
13. כך, שאם תאמץ העצרת חלוקה בצורה שהיא, במהותה צודקת יותר מזו שהוצעה עכשיו, קרוב לודאי שהתוצאה תהיה שכל מעצמה שתנסה להוציאה אל הפועל תעמוד בפני התקוממות ערבית וטרור יהודי בקנה מידה גדול בעת ובעונה אחת. לטווח קצר זה יצור את המצב הקשה ביותר בין כל המצבים האפשריים. תיקון גבולות המדינה היהודית לא ישפיע באורח ניכר על התוצאות ארוכות-הטווח שיהיו להקמתה. לא יהיה ביכולתה שלממשלה יהודית להסדיר את ההגירה בהתאם להערכה ריאליסטית של כושר הקליטה הכלכלי של הטריטוריה שלהם. הרצון להתפשטות עלול להתפתח מוקדם יותר, אם תשתרע המדינה היהודית על שטח קטן יותר, ויורגש בעוצמה רבה יותר, אם אל יהיו היהודים שבעי רצון מהגבולות.
אכיפת תוכנית המיעוט
14. על אף התנגדותם לתוכנית המיעוט למדינה פדרלית, בעיקר מתוך הנימוק שהתוכנית איננה סוגרת לגמרי אתה דלת על אפשרות חלוקה; יתכן שניתן יהיה לשכנע את הערבים להסכים לפתרון זה. על היהודים מאידך, אין תוכנית זו מקובלת כלל, ולכן כל ניסיון להוציאה אל הפועל יביא בעקבותיו החרפת הטרור היהודי. על סמך הנחה זו סוברים ראשי המטות שלא יהיה צורך בתגבורות; אולם בהתחשב בצמצום המתוכנן של כוחותיו במזרח-התיכון, נגיע בקרוב למצב שבו נוכל לקיים את העוצמה הדרושה רק על חשבון התחייבות אחרת כלשהי.
15. אולם הקושי העיקרי המכשיל את תוכנית המעוט, הוא שהתוכנית כרוכה בשיתוף פעולה מרצון בין שני העמים, ועל כן לא ניתן לכפותה. פרטים רבים מתוכנית זו שאולים משתי סדרות של הצעות שהונחו בפני ועידת פלשתינה בחורף שעבר בלונדון. אך אז הניחו שההצעות לא תהיינה בנות-ביצוע, אלא-אם-כן יזכו להסכמה כלשהי הן מצד ערבים והן מצד היהודים.
16. לכן, אם תחליט העצרת לאמץ את תוכנית המיעוט, קרוב לודאי שכל מעצמה שתיטול על עצמה את האחריות להוציאה אל הפועל לא תזכה בשיתוף פעולה במידה מספקת וכך לא תוכל להחלץ מפלשתינה עם תום תקופת המעבר בת שלוש השנים.
הנסיגה מפלשתינה
17. מהסעיפים הקודמים נראה, שהחלטת ממשלת הוד מלכותו ליטול על עצמה את המשימה של ביצוע כל פתרון שהוא מבין השלושה )ההמלצות הכלליות, דו”ח הרוב, דו”ח המיעוט( תגרום נזקים חמורים. אם סוברים שנזקים אלו ימנעו קבלת אחריות לגבי כל אחד משלושת הפתרונות, אזי על ממשלת הוד מלכותו לנקוט דרך פעולה אלטרנטיבית. דרך זו תהיה הכרחית באותה מידה, במצב הדומה משהו שייוצר ע”י אי-יכולתה של העצרת להעביר כל החלטה שהיא ברוב הדרוש של שני-שלישים.
18.המצב הנוכחי בפלשתינה הינו בלתי-נסבל ואין לתת לו להימשך. ממשלת הוד מלכותו עצמה לא השכילה לתכנן הסדר כלשהו שיאפשר את העברת סמכויותיה לממשלה המייצגת את תושביה ארץ. אם העצרת לא תעשה זאת, או אם תציע הסדר עליו אין ממשלת הוד מלכותו יכולה ליטול אחריות, אזי תיוותר ברירה אחת, והיא – לסגת מפלשתינה כאמצעי האחרון ללא כל תנאי.
19. ניתן להעלות על הדעת, שכתוצאה מאיום בנסיגה בריטית תוך זמן מוגדר ובצמוד אליו הצעה לסייע בביצוע כל הסכם שיושג בין הערבים והיהודים טרם יציאתנו, שני הצדדים יומרצו לשתף פעולה על מנת למנוע את מלחמת האזרחים, שאחרת הינה בלתי-נמנעת. אך אם יוחלט על נסיגה, אין להתנותה בהסכם כזה.
20. לנסיגה בהעדר הסכם ערבי-יהודי ישנם חסרונות שאין להמעיט בחשיבותם. יתכן שיהיה פסק-זמן בין ההודעה על כוונתנו לסוג לבין הנסיגה עצמה; פסק-זמן שבו תפקיד המינהל עלול להיות קשה מבכל תקופה קודמת. בהעדר ממשלה שאליה ניתן להעביר את סמכויות השלטון, תהיינה לפינוינו תוצאות בלתי-צפויות מראש. קרוב לודאי שמדינות ערב, כולן או חלקן, תתערבנה במהומות שיבואו בעקבות זאת. הן אף עלולות להסתכסך בינן לבין עצמן על עתיד הארץ. בכל מקרה, סביר להניח, שבקרוב יובא העניין לתשומת ליבה שלמועצת הביטחון.
21. מאידך, אף אם נסיגתנו מפלשתינה תוצא אל הפועל במחיר פרק-זמן של שפיכות דמים ותוהו ובוהו במדינה, תהיינה לה שני יתרונות, חשובים. לא יאבדו חיים בריטיים ואף לא יבוזבזו משאבים בריטיים בדיכוי קהילה פלשתינאית אחת לטובתה של האחרת ולא ננקוט במדיניות הרסנית כלפי האינטרסים שלנו מזרח-התיכון. )לפחות בהשוואה לאכיפת תוכנית הרוב או גירסה שלה(.
22. לו היינו משאירים את פלשתינה במצב כזה, היו הן היהודים והן הערבים, ללא כל ספק, מאשימים אותנו באי-מילוי התחייבויותינו כלפיהם, התחייבויות הנובעות מהמנדט ועקרונות כלליים של צדק פוליטי.
אולם תוקף האשמה יחלש מאוד על-ידי:
א. דו”ח על מאמצינו החוזרים ונשנים להגיע להסדר.
ב. נכונותנו לעמוד מן הצד ולאפשר לאומות-המאוחדות להוציא לפועל קו פעולה מדיני.
ג. נכונותנו לקיים ולהקל על כל הסכם, שאליו יגיעו הערבים והיהודים בעצמם.
אין אנו יכולים להרשות לעצמנו להישאר בפלשתינה עד בלי די מחשש להאשמה זו. כבר הודענו במסמך שהגשנו בפברואר שעבר לועידת לונדון, ש”אין ממשלת הוד מלכותו נכונה להמשיך למשול בפלשתינה עד בלי די, רק משום שאין הערבים והיהודים יכולים להסכים על האופן שבו יחלקו ביניהם את השלטון עליה.” כמו כן, יש לזכור שכל אחד מקווי הפעולה המדיניים האחרים המוצעים יחשוף אותנו לאותה האשמה מצד היהודים או מצד הערבים.
המלצות
23. משהוחלט, שבהעדר הסדר משביע רצון, אנו נחושים בדעתנו להוציא את כוחות הצבא והמנהל הבריטיים מפלשתינה בעתיד הקרוב, עלינו להודיע בבהירות על כוונה זו בדרך שתביא את מירב התועלת האפשרית. רק הודעה על החלטתנו הנחושה, שמוטב לסגת מלבצע מדיניות שאיננה מקובלת עלינו, תעורר את חוש המציאות ותעלה סיכוי להסדר. כשמטרה זו לנגד עינינו יש להבהיר בשלב מוקדם בעצרת שהחלטתנו נחושה…
24. יש סיכוי שהשפעת הודעה זו תהיה מספקת ליצור פתרון, )או בהמלצת העצרת או ע”י הסכם ישיר בין הערבים והיהודים( שממשלת הוד מלכותו תחוש, שיש הצדקה לקבל אחריות עליו.
25. אולם עלינו להיות מוכנים, במקרה שלא יסתמן לכך כל סיכוי בעת נעילת העצרת, להודיע בהצהרה נוספת על התאריך בו יסוגו הכוחות והמנהל האזרחי הבריטי מפלשתינה.
בהודיענו על כך, עלינו גם לחדש את הצעתנו לסיוע בריטי לערבים וליהודים במטרה להקל על כל הסדר, אליו יצליחו להגיע טרם עוזבנו את הארץ.
ארנסט בווין
משרד החוץ
18 לספטמבר, 1947
מתוך: תיקי משרד החוץ הבריטי. הגנזך הממלכתי הבריטי.
Public Record Offic. FO/371/41879/E8773