ארה”ב – מתמיכה במדינה יהודית לנאמנות
מחלקת המדינה נגד חלוקה המזיקה לאינטרסים של ארה”ב
תזכיר מאת מנהל הצוות לתכנון מדיני )ג’ורג’ פ. קנאן( למזכיר המדינה
נספח: דו”ח הצוות לתכנון מדיני לגבי עמדת ארה”ב ביחס לפלשתינה
ושינגטון, 19 לינואר, 1948.
– סודי ביותר! –
הבעיה
1. להעריך את עמדת ארה”ב ביחס לפלשתינה, בהתחשב באינטרסים הביטחוניים של ארה”ב באזור הים התיכון והמזרח-הקרוב, ולאור המלצת העצרת הכללית של האומות-המאוחדות ביחס לחלוקת פלשתינה.
ניתוח
2. פלשתינה נמצאת במקום גיאוגרפי בעל משמעות אסטרטגית רבה לארה”ב. היא חשובה לשליטה בקצה המזרחי של הים-התיכון ותעלת סואץ. זהו מוצא לנפט של המזרח-התיכון, שהוא, כשלעצמו חשוב לבטחונה של ארה”ב. ולבסוף, זהו מפגש של זרמים פוליטיים חשובים ומאורעות בפלשתינה אינם יכולים שלא להשתקף בכמה כיוונים. מסיבות אלו ובמיוחד בשל הלחץ הסובייטי על שולי אזור זה, והחדירה הסובייטית אליו, חשוב שתישמר שם היציבות הפוליטית, הכלכלית והחברתית.
בשל חילוקי הדעות הנוכחיים, שאינם ניתנים לפשרה, בין הערבים והיהודים בפלשתינה, קיימת סכנה גדולה שהאזור עלול להעשות מקור לאי-שקט וחוסר יציבות רציניים שינוצלו ללא קושי ע”י בריה”מ, אלא-אם-כן ניתן יהיה לעבד פתרון בר-ביצוע…
6. ארה”ב ובריה”מ מילאו תפקידים ראשיים בהצבעה בזכות חלוקה. ללא מנהיגותה של ארה”ב והלחצים שהתפתחו בעת עיון האו”ם בבעיה, לא היה מושג הרוב הדרוש של שני שלישים.
מכאן צמחה האמונה שעל ארה”ב מוטלת האחריות הכבדה לדאוג לכך שהחלוקה תפעל. הוכח שאזרחים וארגונים אמריקנים שונים בלתי-מוסמכים, לרבות חברי קונגרס, ביחוד בימים האחרונים של העצרת הפעילו לחץ על צירים זרים שונים ועל ממשלותיהם שבבית כדי להניעם לתמוך בעמדת ארה”ב בבעיית פלשתינה.
13. תמיכת ארה”ב בחלוקה כבר הביאה לידי אובדן יוקרתה ולידי התפכחות בקרב הערבים ועמים שכנים אחרים באשר למטרות ולאידיאלים שלה. תמיכת ארה”ב בעקרונות ההגדרה העצמית היתה גורם יסודי בהיווצרותן של המדינות הערביות מתוך האימפריה העותמאנית אחרי מלחמת-העולם הראשונה. פקידים, מסיונרים ומוסדות חינוך אמריקניים במזרח-הקרוב, בנו בהצלחה על יסוד זה, ואנשי עסקים אמריקניים קצרו את היתרונות שבאמונה הנפוצה שאין לארה”ב מניעים פוליטיים באזור העוינים את שלום הערבים.
14. ישנה חשיבות מיוחדת לעמדתה של ערב הסעודית בשאלת פלשתינה. המלך איבן-סעוד מוקיר את הידידות בין ארצו לארה”ב ומכיר בסיוע הפיננסי המשמעותי שמפיקה ערב הסעודית מתמלוגי הנפט. הוא אינו רוצה לנתק את הקשרים הפוליטיים והכלכליים עם ארה”ב. אף-על-פי-כן, הוא נתון ללחצים כבדים מצד מדינות הערביות האחרות לנתק את היחסים עם ארה”ב. הנסיך פייסל, בנו ושר-החוץ שלו, יצא את העצרת הכללית של האו”ם לערב הסעודית בהלך רוח אנטי-אמריקני חריף, והוא עלול לחזק יסודות פחות מתונים, שיכפו את דעתם על המלך. זכיונות נפט אמריקנים חשובים וזכויות שימוש בבסיסי אוויר יהיו נתונים על כף המאזנים במקרה שממשלה עוינת תעלה לשלטון בערב הסעודית.
15. לאור החלטתם הברורה של הערבים להתנגד לחלוקה בכל האמצעים העומדים לרשותם, ניתן לצפות, שאם יעשה ניסיון לבצע את החלטתה או”ם )עם או בלי סיוע אמריקני(, אזי יטואטאו מן השלטון המנהיגים היותר מתונים והאינטלקטואלים, שלרובם קשרים עם המערב, ע”י אלמנטים בלתי-אחראיים. מנהיגים כאזאם פשה, המזכיר הכללי של הליגה הערבית, יסולקו ע”י קיצוניים כמו המופתי הגדול של ירושלים. השנאה לציונים או לאלו המזוהים עם הציונות עלולה להתרחב ולכלול את כל בני המערב וזאת ביחס ישיר לתמיכתם שלה אחרונים בצבאות הציוניים בכלל ובחלוקה בפרט.
16. כל סיוע שעשויה ארה”ב להגיש לאכיפת החלוקה יביא להתנגדות עמוקה כלפי ארה”ב בחלקים רבים של העולם המוסלמי לתקופה של שנים רבות ויחשוף אותנו לאחת או ליותר מהתוצאות הבאות:
א. השעיה או ביטול זכויות אמריקניות רבות-ערך לשימוש בבסיסי אוויר וזכיונות מסחרים, הפסקת בניית צינור הנפט, וקיצוץ דרסטי בסחר האמריקני עם אזור זה.
ב. אובדן הגישה העכשווית, למתקני אוויר צבא וצי, בהם משתמשים הבריטים באזור, עם ההשלכות הנלוות למעמדנו האסטרטגי הכולל במזרח-התיכון ובים-התיכון.
ג. סגירת מוסדות אמריקניים חינוכיים, דתיים ופילאנטרופיים במזרח-הקרוב – כגון האוניברסיטה האמריקנית בבירות, שנוסדה ב- 1866 והאוניברסיטה האמריקנית בקהיר – או הטלת חרם עליהם.
ד. מקיר מוות, פציעות או נזקים אפשריים, הנובעים מפעולות אלימות כנגד אזרחי ארה”ב ואינטרסים של ארה”ב הממוקמים באזור. בשל עוצמת הרגשות העממיים, אין לסמוך על הבטחות רשמיות מאת הממשלות הערביות לספק הגנה לאינטרסים האמריקנים.
ה. איום רציני על הצלחת תוכנית מרשל. תפוקת הנפט הנוכחית של שדות הנפט במזרח-התיכון היא כ- 800.000 חביות ליום. כדי לענות על צורכי תוכנית מרשל, יש להעלות את התפוקה לכ- 2,000,000 חביות ליום. זאת משום שלא ניתן לספק לאירופה למטרה זו נפט מארה”ב, מונצואלה או מהמזרח-הרחוק. בטרם ההתפרעויות הנוכחיות, תכננו חברות הנפט האמריקניות תוכניות לפיתוח הדרוש במזרח-התיכון; אי-אפשר יהיה להמשיך בהן אם יימשך המצב העכשווי.
17. בריה”מ היא בעמדה המאפשרת לה להפיק תועלת מתוכנית החלוקה, אם תבוצע בכוח.
וזאת בשל ההזדמנות שתינתן לרוסים לסייע “בשמירת הסדר” בפלשתינה. אם יוכנסו כוחות סובייטיים לפלשתינה במטרה לבצע את החלוקה, יהיה לסוכנים סובייטים בסיס מצוין שממנו ירחיבו את פעולותיהם החתרניות, יפיצו את תעמולתם וינסו להחליף את הממשלות הערביות הנוכחיות ב”ממשלות דמוקרטיות עממיות”. נוכחות כוחות סובייטים בפלשתינה תהווה איגוף של עמדותינו ביוון, בטורקיה ובאירן, ואיום פוטנציאלי על יציבות כל אזור מזרח הים-התיכון.
18. אולם, אין זה בטוח שבריה”מ תחליט לשלוח את כוחותיה לפלשתינה. פרוש הדבר יהיה להציב כוחות אלו בעמדה חשופה, הרחק מבסיס אספקה וללא קווי תחבורה מתאימים. במקום להסתכן בעוינות העולם הערבי ע”י פעולה כזאת, ייתכן שבריה”מ תעדיף שארה”ב תישא בנטל העיקרי של אכיפת החלוקה וכתוצאה מכך תביא על עצמה את איבתה של האוכלוסיה המקומית ושל המוסלמית בכל העולם.
19. מלבד שיגור כוחות, פתוחות בפני בריה”מ אפשרויות אחרות. מתרבות ההוכחות שיתכן שבריה”מ מספקת בסתר או באופן בלתי-ישיר נשק, לא רק ליהודים אלא גם לערבים, ובכך מחמירה את הסכסוך במזרח-הקרוב. מנוקדת הראות של הסובייטים, יתכן שעדיף לנצל באופן כזה את אופי המצב הטעון חומר נפץ, שנוצר ע”י החלוקה, ולא להיכנס לאזור בהתערבות צבאית. בין אם יסייעו כוחות סובייטיים בביצוע החלוקה ובין אם לאו, החלטת האו”ם היא לטובת המטרות הסובייטיות של זריעת פרוד וריב במדינות לא-קומוניסטיות. חלוקת פלשתינה עלולה לתת לבריה”מ אמתלה לעודד חלוקה, על יסוד “הגדרה עצמית למיעוטים”, בחלקים של עירק, אירן טורקיה ויוון; זאת במטרה להקים מדינות נפרדות, אזרביג’נים, ארמנים ומקדונים; מדינות שתזכינה לתמיכת בריה”מ.
לסיכום, אי-אפשר לומר בדיוק באיזו דרך ינסו הסובייטים לנצל את החלוקה לטובתם; אולם, יש להניח שמוסקבה תנסה באופן פעיל לחפש דרך כלשהי לניצול ההזדמנות.
20. גורמים אחרים ייכנסו לתמונה אם יעשה ניסיון לאכוף את המלצת האו”ם. כוונת הנ”ל רק להצביע על האלמנטים העיקריים של הבעיה. כה רבות תהיינה ההסתעפויות של עוינות ערבית ההולכת ורבה, של פתיחת הדלת לחדירה סובייטית פוליטית או צבאית, ושל מצב תוהו ובוהו כללי בפלשתינה ובארצות השכנות עד שכל מבנה השלום והביטחון במזרח-הקרוב ובים-התיכון יושפע ישירות או בעקיפין. את התוצאות לא ניתן יהיה לחזות מראש בפרוטרוט, אך הן בודאי תגרומנה נזק לאינטרסים האמריקניים.
מסקנות
21. כתוצאה מכך שארה”ב תיטול תחת חסותה את פעולת האו”ם שהביאה להמלצה לחלק את פלשתינה, ניחתה מהלומה רצינית על יוקרת ארה”ב בעולם המוסלמי וניזוקו אינטרסים אסטרטגיים של ארה”ב בים-התיכון ובמזרח-הקרוב באורח חמור. האינטרסים החיוניים שלנו באזורים אלו ימשיכו להיות ניזוקים אם נמשיך לתמוך בחלוקה.
22. ההנחה המקורית של ארה”ב בתומכת בחלוקת פלשתינה היתה מבוססת על האמונה, שעל-ידי שינויים מסויימים בהצעות הרוב של ועדת החקירה המיוחדת של האו”ם לפלשתינה ניתן יהיה להמציא יחד תוכנית הוגנת ובת ביצוע שתקבל תמיכה בינלאומית רחבה. זאת בתנאי שיהיה שיתוף פעולה בין הצדדים הנוגעים בדבר. עיון בתוכנית הנוכחית מעלה ספקות רציניים באשר לאפשרות ביצועה בשל תת-חלוקה פוליטית מלאכותית ושרירותית של אזור כלכלי מורכב. המאורעות הוכיחו שתושבי פלשתינה הערביים לא ישתפו פעולה אפילו בניסיון להביא לכך שהחלוקה תפעל. מכאן, שאחת ההנחות העיקריות, שעל-פיהן תמכנו מלכתחילה בחלוקה הוכחה כחסרת תוקף.
23. אל לה לארה”ב לשלוח לפלשתינה כוחות צבא המבוססים על התנדבות או על כוח עתודה, וזאת מהסיבות הבאות: א. משלוח כזה יהווה התחייבות צבאית או פוליטית שאין לשערה מראש או לחזות את מימדיה, הן בזמן והן במקום והיא עלולה לגרור אותנו לפעולות בקנה-מידה גדול, ללא כל יחס למטרות מדיניות החוץ הנוגעות בדבר; ב. לעשות כן פרושו להזמין את האפשרות של תנועת הכוחות המזוינים הסובייטים לאזורי המזרח-הקרוב והים-התיכון האסטרטגי. מסיבות דומות על ארצות-הברית להתנגד למשלוח כוחות צבא, בני איזו אומה שהיא לפלשתינה.
24. בעוד השלטונות במדינות ערביות מצליחים חלקית לבלום הפגנות נגד יהודים בתוך גבולותיהן, הרי במקרה של סכסוך גלוי, נראה שמעשי טבח בקנה-מידה גדול ביהודים בארצות מוסלמיות הם בלתי-נמנעים; זאת למרות מאמצי השלטונות במדינות אלו לרסן את הרגשות העממיים. יתירה מכך, ייווצר בסיס להסתה אנטי-יהודית בחלקים אחרים של העולם. תהליך ההתבוללות או השילוב של הפרט היהודי בחיי המדינה, בה הוא אזרח, בו דגלה יהדות העולם בתוקף, ייעשה קשה יותר. היהודי ייבחר כמטרה מיוחדת להתקפה כגורם פוליטי זר.
בארה”ב יעורער מעמדם של היהודים באופן רציני, כשיוברר לציבור שבתומכנו במדינה יהודית בפלשתינה, תמכנו למעשה במטרות הקיצוניות של הציוניות המדינית, לרעת האינטרסים הבטחוניים הכוללים של ארה”ב.
25. אם לא יעשה מאמץ לתקן את המצב, תהיה יוקרת האו”ם עצמו נתונה על כף המאזנים בשל השם הרע והטינה שליוו את הפעילות של קבוצות לחץ אמריקניות, לרבות חברי הקונגרס, אשר ביקשו לכפות את השקפות ארה”ב ביחס לחלוקה על משלחות זרות. מלבד זאת, העדרותן, קרוב לודאי, של מדינות ערב מהשתתפות פעילה בפעילויות רבות של האו”ם תחליש עוד יותר את יעילותו, ואת מעמד ארה”ב בארגון, כשם שהחלישה אותו העדרות בריה”מ מפעילויות מסוימות אחרות.
26. על ממשלת ארה”ב להכיר בעובדה שלא ניתן לבצע את חלוקת פלשתינה ללא שימוש בכח, ואין מנוס מכך שארה”ב תקרא לספק חלק ניכר מהכסף, מהגייסות ומהנשק שיידרשו למטרה זו. הבריטים הבהירו שלא יקבלו עם עצמם שום תפקיד.. אין לצפות משום מדינה אחרת, מלבד רוסיה, שתשתתף במידה ניכרת בביצוע כזה.
26א. יש להסיק שחלוקת פלשתינה לא תהיה ניתנת להשגה ללא סיוע בקנה-מידה גודל מבחוץ. אם ארה”ב נחושה בהחלטתה לראות בהצלחת הקמתה של מדינה יהודית בפלשתינה )אם כפי שתוכנן, ואם בשינויים גיאוגרפיים בשל חוסר שיתוף פעולה ערבי באיחוד הכלכלי המוצע(, עליה להיות מוכנה להעניק תמיכה כלכלית יחד עם סיוע לשלטונות היהודיים באמצעות אספקת נשק, תחמושת וכלי מלחמה. בסופו של דבר, יתכן שארה”ב תאלץ לתמוך בשלטונות היהודיים ע”י שימוש ביחידות הצי וכוחות צבא. יש לדעת בברור שסיוע כזה הניתן למדינה היהודית, אבל נמנע מהערבים וממדינות ערב, יהיה בעיני הערבים כהכרזת מלחמה בפועל ע”י ארצות-הברית נגד העולם הערבי. אין זה סביר להניח שהמדינה היהודית תשרוד למשך תקופה ניכרת, נוכח כל הסיוע המשולב שיגיע לערבים בפלשתינה ממדינות ערב, ובמידה מועטה יותר משכניהם המוסלמים. ההכנות למלחמת גרילה, אינטנסיבית, שעושים עתה כ- 400,000 ערבים תושבי המדינה היהודית החדשה המוצעת, הם כשלעצמם, מעלים ספקות חמורים בקשר ליכולתם של התושבים היהודיים בפלשתינה להשתלט על המצב בכוחות עצמם.
המלצות
27. אל לנו ליטול יוזמה נוספת לביצוע החלוקה או לסייע לביצועה.
28. עלינו להתנגד לכך שהאו”ם או אחת מחברותיו ישלחו כוחות צבא לפלשתינה במטרה לבצע את החלוקה. עלינו גם להתנגד לגיוס מתנדבים למטרה זו.
29. עלינו לקיים ולאכוף את האמברגו על נשק לפלשתינה ולארצות השכנות.
30. עלינו להשתדל, עד כמה שאפשר, להרחיב את האחריות לטיפול העתידי בבעיה זו ולהסיר מעלינו את ההתחייבות למנהיגות בינלאומית בחיפוש אחר פתרון לבעיה זו.
31. אם וכאשר יוכיח קצב המאורעות בצורה שאינה משתמעת לשתי פנים שהוצאתה לפועל של תוכנית החלוקה, )כפי שנקבעה ע”י העצרת הכללית של האו”ם(, היא חסרת סיכוי ללא שימוש בכוח צבאי מבחוץ, אזי עלינו לנקוט את העמדה שאנו מחויבים להסיק, דהיינו, שבלתי-מעשי ולא רצוי עבור הקהיליה הבינלאומית לנסות לכפות כל צורה שהיא ש חלוקה בהעדר הסכמה בין הצדדים; ועל העניין לחזור שוב לעצרת הכללית של האו”ם.
32. לאחר מכן, עמדתנו באו”ם צריכה להיות שתוף פעולה בנאמנות, בעיבוד ובביצוע כל תוכנית המיועדת: א( לעודד הסדר של שלום בין ערביי פלשתינה ליהודיה. ב( לבדוק את האפשרויות לכל פתרון מוצע אחר, כגון מדינה פדראלית או נאמנות, שלא תצריך כוחות צבא מבחוץ לשם ביצועה.
33. אנו נתנגד להפנות את שאלת המלצת האו”ם על פלשתינה לבית הדין הבינלאומי. זאת בשל הנימוק ששאלת היסוד, )כלומר: האם שתי העדות הנוגעות בדבר ישתפו פעולה על מנת שתוכנית החלוקה תהיה אפקטיבית(, אינה שאלה המתאימה לבית-הדין.
מתוך: Foreign Relations of the United States 1948. Vol. V. The Near East and South Asia, and Africa (in two parts) Part 2 (United States, Government Printing .(Office, Washingon, 1976). Pp. 546-54